Top

國際合作邁向能源新世紀

研析報告

重要國際組織參與條件、管道及運作模式之研析

壹、前言

國際組織具有協商凝聚共識、平衡資源、建立共通標準、國際合作之制度化等功能,為現代國家在國際社會不可或缺的關係網絡之一,於全球跨國能源合作愈趨緊密之際,唯有儘快透過參與能源相關國際組織,加強我國能源政策經驗學習與國際接軌,並在國際場域有效發揮,提升我國影響力,與各國際能源組織發展策略夥伴關係,始能促進我國參與全球能源治理。

惟觀我國過去參與能源國際組織之經驗中,肇因於能源稟賦不足,能源消費多數來自進口,在以能源資源為核心之地緣政治所影響的話語權部分,沒有太大的發揮空間,而從經貿利益此一對他國較具吸引力合作誘因來看,尚屬有限,加上與中國大陸間政治議題而升高的政治敏感性,對我國之參與,存在極大挑戰;此外,與國際組織之合作多為政府間合作,習慣上係由政府機關推動,於近代專業社群蓬勃發展及多元參與的治理架構中,或無法兼顧與整合專業意見、或資源上力有未逮,如何突破則為當務之急。

有鑑於此,本計畫擬以雙月報告方式,對「與重要國際組織建立能源策略夥伴關係」之發展策略進行系列專文探討,先盤點各重要國際組織之參與架構、以及我國目前與各該國際組織合作現況,再擬定推動參與重要國際組織進而與其建立能源策略夥伴關係之整體策略架構,最後就各國際組織擬定個別之短中長期推動作法。

本文為系列報告中之第一期報告,擬就我國能源部門對外發展國際合作策略之重要國際組織,初探其參與條件、管道、運作方式等,透過盤點各該國際組織之參與架構,作為本計畫後續規劃參與策略之參考基礎。

 

貳、盤點重要國際組織之參與架構

觀全球性之能源議題近年來受長期能源價格波動、新地緣政治動態及氣候變遷等重要因素影響,焦點集中在能源安全、氣候變遷、能源效率及再生能源等議題,而對能源安全與能源軔性、區域發展、能源政策與商業環境、永續能源願景與再生能源發展等,加上我國能源部門之政策目標,係在平衡能源安全、永續環境及促進經濟等3E目標,與國際趨勢相合,本文揀選影響全球能源治理及重視能源合作之國際能源組織,作為我國重要合作對象,包括:能源憲章組織、國際能源總署、國際再生能源總署、國際能源論壇、聯合國氣候變化綱要公約、碳封存領袖論壇等為對象(理由如下表1),並針對其參與架構,包括組織簡介、重要會員國、參與管道、運作方式、與其他國際組織間之關係等,進行盤點,以作為後續策略建構之參考:

1 發展與重要國際組織能源策略夥伴關係重要研析標的一覽

發展與重要國際組織能源策略夥伴關係重要研析標的一覽表

國際組織

選擇理由

ECT/ECT

為重要政府間國際能源組織,著眼促進國際能源合作及健全能源貿易市場

IEA

為主要能源國際組織,強化與IEA合作有助掌握國際能源趨勢

IRENA

為國際主要再生能源組織,強化合作有利與各國共同促進全球再生能源發展

IEF

為能源供需國提供對話管道,參與有利共同尋求解決全球能源問題之共識行動

UNFCCC

為監測與研究UNFCCC發展及議題趨勢對我國能源發展之影響與因應

CSLF

為國際主要CCS機構,參與有利了解國際間最新淨煤技術與相關產業發展

資料來源:本文彙整。

 

 

 

一、能源憲章及其相關條約(Energy Charter/ Charter Treaty, EC/ECT

(一)組織簡介

1.成立緣起與目的

冷戰結束後,為使西歐在穩定能源供給的同時,讓東歐有經濟重建的機會,基於歐洲能源需求與經濟發展互補,荷蘭首相Lubbers建議歐洲各國進行能源合作之協商,而於1991年時在海牙簽署歐洲能源憲章(Energy Charter, EC)。EC為政治性宣言,內容為在尊重各成員主權自決及國內資源支配自由之前提下,針對建構有效率的能源市場、提供友善的能源投資措施、及建立非歧視性待遇標準等,進行宣誓。EC成員經進一步談判後簽署能源憲章條約(Energy Charter Treaty, ECT)及其相關文件,成為唯一以能源部門為主且具有法律約束力的多邊條約。ECT以投資保護、能源貿易的不歧視待遇、過境運輸、為國與國及國家與私人間提供爭端解決機制、加強能源效率應對氣候變遷等為主要運作重點,整體內容涵括能源探勘、生產、輸配、銷售等各環節,目前共有54個締約國及國家或國際組織作為觀察員。

2.沿革

EC進程(EC Progress)發展至今,已不再僅著眼於歐洲區域而演進為全球性之能源治理架構,於2015年5月時積極推動「國際能源憲章宣言(International Energy Charter, IEC)」之簽署,作為EC的更新文件,旨在彰顯憲章目標下,由簽署國致力於強化彼此間之國際能源合作,除延續EC進程與ECT工作項目中對政治與經濟之國際合作、推廣非歧視原則與高效率之能源市場、推廣對氣候較友善之企業及能源投資與能源技術等議題之重視外,目前國際能源憲章中,包括更具體的宣誓內容,尤其是第二部分關於「宣言之實踐(TITLE II IMPLEMENTATION)」,羅列十大重點項目,包括部分為原先即已簽署EC者,目前共有70個國家簽署IEC:

  • 開發並獲取能源資源(access to and development of energy resources)
  • 能源市場進入(access to energy markets)
  • 能源貿易自由化(liberalization of trade in energy)
  • 推廣及保護在所有能源領域之投資(promotion and protection of investment in all energy sectors)
  • 安全準則與相關指引(safety principle and guideline)
  • 研究、技術發展與轉移、創新、及傳播(research, technological, development and technology transfer, innovation and dissemination)
  • 能源效率、環境保護、及永續潔淨能源(energy efficiency, environmental protection, and sustainable and clean energy)
  • 獲取永續能源(access sustainable energy)
  • 教育與訓練(education and training)
  • 能源資源之途徑及多樣性(diversification of energy resources and routes)

3.主要能源合作計畫與政策趨勢

EC於2012年11月之能源憲章議會通過工作計畫(Energy Charter Secretariat Work Programme 2013),主要針對推廣及執行能源憲章、促進過境運輸及跨境貿易、緊急能源事故之預防與應對與責任歸屬、推廣投資及保護、能源效率及相關能源議題之處理、能源政策與相互交流與能源安全等主題,訂定行動方針,並預估完成之期程。此外,能源憲章進程之現代化談判與文本更新-即前述於2015年所簽署之國際能源憲章條約,亦為近期最重要的活動之一。

(二)重要會員國

能源憲章之成員具有相同的決策權利,本文主要考量組織成立目的及活動內容、行政機關(秘書處)及各附屬機關運作、以及對新興國家之重視及貢獻等方式,觀察成員國之重要性,重要成員包括中歐國家如:捷克、哈薩克、亞塞拜然,及歐洲國家如:歐盟、德國、法國、挪威、義大利、西班牙,此外,加上近年對亞洲及新興重點國家之重視,中國大陸、泰國亦是能源憲章組織之重要成員。

(三)參與管道

歐洲能源憲章(EC, 1991)、國際能源憲章(IEC, 2015)未特別設有會員資格條款,係以簽署方式加入之非拘束性宣言文件,而能源憲章條約(ECT, 1994)則設有會員資格條款,除簽署條約成為會員外,尚有觀察員之設計,依EC官方指引,建議一國若欲參與能源憲章進程,可從較無拘束性之輕度參與-國際能源憲章為開始,再依自身之利益決定是否加入能源憲章條約。

依能源憲章組織所出版之《能源憲章條約指引(Energy Charter Treaty A Reader’s Guide)》,觀察員是較「輕度(light)」的參與形式,可讓有興趣的非成員對EC更加熟悉,並得和成員、其他觀察員有非正式之接觸機會,以及參與EC舉辦的國際論壇,進行能源對話,惟無須對EC組織貢獻經費。觀察員或可(但非必要)作為正式會員的過渡階段。其中,有兩種方式可成為觀察員,即:

  • 初級(minimal)觀察員:此參與形式毋須任何正式承諾,一旦成為觀察員後,憲章議會得邀請此類觀察員參與由其或附屬機關所舉辦之會議,惟此類觀察員並無投票權。
  • 進階(more advanced)觀察員:此類是較進階的觀察員形式,獲得此類觀察員身分之要件須簽署歐洲能源憲章,藉由簽署而表達支持憲章宣言所載原則及目標。歐洲能源憲章不具有法律約束力。此類觀察員得參與憲章議會所舉辦之會議,且得因受邀而參與憲章議會附屬機關舉辦之會議,惟均無投票權。此外,此類觀察員得參與新憲章之談判(最近一次憲章內容之修訂,已於2015年進行,即為國際能源憲章)。

雖然有上述二種方式可成為觀察員,且權利義務略有不同,但無論是初級或進階觀察員,均須於規範要件達成後,向憲章秘書處提交書面申請(a written request),再由憲章議會透過利益衡量後作准否之判斷。換句話說,二種類觀察員所負擔義務,因均無須負擔任何義務而無差別,至於參與權利,參考《能源憲章條約指引》分別如下表:

2 能源憲章進程觀察員資格及相關權利義務比較表

 

義務

參與憲章議會舉辦之會議

參與附屬機關舉辦之會議

投票

參與更新憲章談判

初級
觀察員

得受邀參與

得受邀參與

進階
觀察員

得參與

得受邀參與

得參與

 

資料來源:本文彙整。

(四)運作方式

能源憲章下設憲章議會,可進行憲章目標推動之討論、審查計畫案、預算案、進行談判、決定觀察員資格、其他必要事項等決策,是最主要的議事機關。會員及觀察員均可參與憲章議會,包括j有表決權之正式會員、k無表決權之觀察員:由簽署1991歐洲能源憲章者、簽署2015國際能源憲章者、受邀觀察員、以及國際組織觀察員、l與EC簽署備忘錄之組織等。

除此之外,EC下設之附屬機關-策略部門(Strategy Group)、投資部門(Investment Group)、貿易及輸送(Trade & Transit Group)、能源效率及環境相關議題工作組(The Energy Charter Protocol on Energy Efficiency and Related Environmental Aspects, PEEREA)、其他行政機關(秘書處、預算委員會、憲章推廣工作組),亦為主要運作方式之一,在附屬機關下,將可能透過舉辦論壇、會議、計畫活動等方式,進行符合憲章目標之工作,部分機關亦會常態性召開年度大會。而為了降低能源商業活動之風險及增加正面的商業氛圍,促進私部門之參與,EC尚設有產業諮詢小組(Industry Advisory Panel),並將撰擬合用之定型化能源交易契約範本、論壇對話等,作為重要工作項目,而亦設有法律諮詢任務小組(Legal Advisory Task Force, LATF),由在企業或事務所中之專業能源律師或法務人員所組成,提供專業領域之稅收、訴訟、融資、保險、法律等知識,以及為秘書處提供針對跨境談判之協議範本建議文件(不具法律效力)等。

值得一提的是,秘書長在能源憲章進程的推動上扮演重要角色。能源憲章進程除以前述方式運作外,秘書長及秘書處尚透過與重要政府機關或組織會晤、拜會、參與或受邀參與研討會與相關活動等方式,進行游說及推廣工作。推廣之內容常包括能源憲章對:能源經貿與自由化、制度性爭端解決機制、能源效率之追求等主要貢獻。

(五)與其他國際組織間關係

能源憲章組織容許國際組織作為觀察員,參與其進程,目前包括:東南亞國家協會(ASEAN)、波羅的海區域能源合作(BASREC)、黑海經濟合作組織(BSEC)、CIS電力委員會、歐洲復興及開發銀行(EBRD)、國際能源總署(IEA)、國際再生能源總署(IRENA)、經濟合作暨發展組織(OECD)、聯合國歐洲經濟委員會(UNECE)、世界銀行(The World Bank)、世界貿易組織(WTO)等11個組織,均為其觀察員。

能源憲章亦積極與國際組織發展實質合作,與能源憲章組織簽署備忘錄之國際組織,包括:阿拉伯國家聯盟(AL)、國際能源論壇(IEF)等2個組織。

此外,我國主要多邊參與之亞太經濟合作(APEC)中有6個成員參與能源憲章,包括屬於正式成員之日本,屬於憲章議會觀察員(Observers of the Energy Charter Conference)之美國、加拿大及印尼,以及屬於受邀觀察員(Observers to the Energy Charter Conference by Invitation)及國際能源憲章簽署國之中國大陸及南韓。

二、國際能源總署(International Energy Agency, IEA

(一)組織簡介

1.成立緣起與目的

由於經濟合作發展組織(Organization for Economic Co-operation and Development, OECD)主要成員國為石油消費國家,第一次能源危機發生後,為擬定共同能源政策以因應世界石油供應市場之劇烈變化,1974年11月於法國巴黎成立國際能源總署(International Energy Agency, IEA)。IEA為隸屬於OECD之下的一個獨立機構,成員國政府間彼此同意採取共同措施以因應石油供應危機,分享能源資訊,調和彼此能源政策,合作進行能源計畫。IEA原始創立成員有16國,目前計有28個成員國家。具體而言,IEA之目標功能包括:維持及改善因應石油供應中斷之應變體系;經由建立與非會員國、產業及國際機構間之合作關係,在全球架構下推動合理的能源政策;針對國際石油市場建置永久性的資訊系統;藉由開發替代能源及提升能源使用效率,以改進世界能源供需結構;協助環境與能源政策之整合。

2.沿革

成立之初,IEA關注之議題主要集中在能源安全,尤其是石油供應之安全,近十年來,則注重國際參與及共同解決,尤其於全球在雙邊或多邊廣泛國際合作、或區域間進行內部與跨區合作時,IEA積極整合各方資源,使成員國間、成員與非成員國間,均能有溝通並開展國際合作之空間,並在再生能源及能源永續發展相關議題上,積極展開對話。近年IEA之工作重點更新為:

  • 加強與區域組織合作、會員國之合作;
  • 加強能源技術之國際合作計畫;
  • 促進再生能源之發展與增進能源使用效率;
  • 緩和氣候變遷與追求永續能源發展;
  • 能源市場之重整與改革。

(二)重要會員國

     IEA重要會員國可分為以下幾類:1.依據捐獻多寡:IEA規定各會員依據經濟規模對IEA捐獻,據此可知捐獻最多的幾個國家應為美國、德國與日本。2.IEA總部所在地:法國為IEA總部所在地。3.治理理事會主席:治理理事會(Governing Board)為IEA主要決策機構,該會目前主席由英國擔任。綜合上述可知,IEA重要會員國包括:美國、日本、德國、法國與英國。

(三)參與管道

1.成為會員及觀察員

IEA會員之基礎,在於必須是OECD成員,此外必須符合若干資格項目後,再經由向秘書處提出申請,交由成員大會決議。除了會員外,IEA尚有所謂夥伴國家(Association Countries)地位,在2015部長會議中,IEA同意中國大陸、印尼、泰國成為夥伴國家,在特定領域進行合作。

2.非會員參與

為因應全球能源市場變化及氣候變遷,IEA亦重視其全球參與,包括透過關於能源軔性、效率、市場監管等議題之研討會,能源統計與緊急應變之知識分享、建置資訊網絡、以及能力建構與培訓活動等,與非會員國或新興經濟體在能源議題上進行廣泛合作。同時,自2001年起,IEA部長會議即邀請非會員參與,2015年部長巴西、印度、墨西國、中國大陸等9個非會員即派遣代表參加。此外,在IEA內部諮詢委會中亦有邀請非會員參與。

(四)運作方式

IEA透過每二年舉辦一次之部長級會議,視需求(包括考量能源情勢變化及議題等)將舉辦一至二天之會議,除部長級會議之外,尚有研討會(Workshop)與活動、以及研究報告之出版,為其主要之運作方式。IEA所舉辦之研討會,除了在IEA架構下舉辦,亦會與其他國際組織合作,舉辦週邊會議,如在UNFCCC之成員大會舉辦週邊會議已是IEA慣例活動之一。

組織內部之運作,包括:治理理事會(Governing Board)、執行辦公室(Executive Office)、能源商務委員會、國際低碳能源技術平台、再生能源產業諮詢委員會、煤炭產業諮詢委員會等。治理理事會為最高決策機構,由各國代表組成,每年舉辦3至4次會議。各委員會由成員國之政府機關代表所組成,每年召開數次會議,以執行不同主題,並進行合作。在各種法源基礎下,IEA亦有來自私部門及非會員國代表等許多顧問,以為諮詢。

(五)與其他國際組織間關係

    IEA與以下幾類國際組織有密切的合作關係:1.能源生產組織:例如石油輸出組織(OPEC)與國際能源論壇(IEF);2.國際能源統計組織:例如資料倡議聯合組織(JODI);3.再生能源組織:例如國際再生能源總署(IRENA);4.其他國際組織:例如G20會議、G7與潔淨能源部長會議(CEM)。

 

 

三、國際再生能源總署(International Renewable Energy Agency, IRENA

(一)組織簡介

國際再生能源總署於2009年1月26日在德國波昂成立,最初由75個國家共同簽署章程,為致力於再生能源發展之國際組織。目前共有118個會員組織及政府,加計尚在程序中之45個簽署國及申請國,共計163個會員。成立目標為在全球、區域及國家層級上,建構重要的國際合作夥伴關係,以技術、知識、實踐案例等之交流,以及促進全球關於再生能源發展之對話為基礎,建立政策、鼓勵投資及加強科技創新與合作,並強化再生能源發展之能力建構。

(二)重要會員國

從資金來源觀察,依IRENA組織章程第XII之規定,係以經濟規模決定對組織之資金貢獻,故美、日、德為較重要之國家;此外阿拉伯聯合大公國及德國亦擔任主要機關之成員及總部位址,為較重要國家,加上近年來IRENA之計畫活動集中程度及預算程度來看,美洲國家包括美國、墨西哥、智利;歐洲國家包括:德國、荷蘭、俄國;非洲國家包括南非;亞洲國家包括日本、中國大陸、印度、泰國、菲律賓等,均為重要國家。

(三)參與管道

依IRENA組織章程第VI條規定,會員資格對聯合國成員及區域性政府間組織開放,除須簽署規約而加入外,尚須經過所有成員之意見表達程序及其他行政程序後,始可加入。

(四)運作方式

IRENA透過每年舉辦之成員大會,作為主要決策機關,由成員國指派一名代表所組成,所討論議題包括:工作計畫、預算、專案工作(projects)、會員資格申請、及組織活動等,2016年初之第六次大會預定將討論專案工作及預算、2016-2017年工作計畫,以及2013-2017年發展策略之期中檢視。此外,在專案工作項下將舉辦研討會與活動、以及研究報告等,亦會應其他活動之邀請,出席參與。

組織活動部分,IRENA主要係透過三個部門執行其發展策略:

  • 知識、政策和財務中心(Knowledge, Policy and Finance Centre, KPFC):提供包含成本、人力、資源潛力統計數據,以及進行和再生能源技術有關的政策、投資、社會經濟以及環境影響研究。此部門亦執行IRENA與阿布達比發展基金(ADFD)項目融資計畫,以加速發展中國家之再生能源計畫,以及提供政策評估和技術諮詢之服務,以及建置和維護IEA/IRENA全球再生能源政策及措施資料庫等。
  • 國家支持與夥伴關係(Country Support and Partnerships, CSP):透過共同合作以加速國家和地區引進再生能源。最主要為發展再生能源政策諮詢網絡(Renewable Energy Policy Advice Network, REPAN),以結合國際再生能源專家與參與者,提供技術支援與建議,且為使成員國、區域實體、私人部門與學術機構能保有密切的合作關係,而發展能力建構策略架構(Strategic framework for capacity building),推行再生能源學習夥伴(IRENA Renewable Energy Learning Partnership, IRELP)計畫,提供線上學習平台以提供再生能源資訊並分享最佳實務;以及推行IRENA獎學金計畫。IRENA全球再生能源島嶼網絡(Global Renewable Energy Islands Network, GREIN)計畫則對島嶼群共同進行資源評估、電網應用、技術部署地圖和觀光用再生能源等研究。
  • 創新及科技中心(IRENA Innovation and Technology Centre, IITC):提供再生能源技術和創新的先進技術予IRENA會員。主要活動包括技術整合、技術成本分析、中大型再生能源項目成本資訊數據庫之建置,以及對再生能源創新策略機會之諮詢服務。

主要能源合作計畫與政策趨勢方面,IRENA於2014年時提出「全球再生能源比例倍增行動路線圖(A Path to Doubling Global Renewable Energy,簡稱REMAP 2030)」,主要內容係以數據蒐研與預測、政策檢視與前瞻、及活動參與之方式,邀請專家及政策制定者評估全球再生能源發展所面臨之挑戰與機會,並尋求解決方案,以達成其欲於2030年時促進再生能源在全球能源結構中之佔比可呈現倍增成長之目標,意旨亦與聯合國秘書處所提出之「永續能源倡議(Sustainable Energy for ALL, SE4ALL)相符。從其2014-2015之工作計畫來看,目前工作項目與重點如下:

  • 促進全球能源轉型:配合聯合國SE4ALL,除訂定至2030年再生能源成長翻倍目標,IRENA將建立包容性合作架構,並加強分享知識及最佳實施例之協助或夥伴關係,以及相關能力建構,予地方政府可用以加強再生能源規劃。IRENA將焦點放在電力部門,透過追求資源管理、電網、存儲技術,使再生能源可融入電力部門。
  • 再生能源知識分享:使全球在改革潛力與再生能源技術議題上進行對話,廣泛分享再生能源相關知識(Renewable energy knowledge accessible to all),建構完整、更新頻繁、自由近用之再生能源資料庫,充實再生能源資源潛力資訊,以使政策制定者得引用作為決策基礎,資料庫中並將包括發展指引及就業機會,作為長期教育策略的最佳實踐,此外,較權威性及全面性的資訊亦可降低投資風險,促進資金流動,以應對全球能源挑戰。

 

  • 促進能源投資與產業成長:進行全球與區域市場分析,規範面部分,提供有關再生能源帶來社經與環境之影響等資訊,以使政策制定者有充足之佐證支持政策推行,並且透過提供發展指引或解決方案等建議,加速再生能源之投資與融資機制發展與政策改革;私部門方面,提高對於風險評估之能力建構、審核項目融資之創新工具、權威訊息與標準及品質保證之資詢,增加投資者信心,並從示範或商業模式複製著手,強化國際合作及技術研發與移轉,以改善政策與規範架構,建構對加速再生能源發展友善之市場環境。
  • 發展再生能源作為推廣永續生活的媒介:以發展再生能源作為推廣永續生活的媒介(Renewable energy access for sustainable livelihoods),提供全球性的參與平台而擴大建置離網再生能源,以及重視離網再生能源在偏遠地區或城市間之運用,強化對中小企業財務與技術支持,創造鼓勵再生能源為基礎的微電網之發展條件,充分運用不同形態的能源。
  • 將離島規劃作為再生能源發展的指引與示範:改善離島能源系統轉換至再生能源,改進發展離島再生能源相關之知識基礎及解決方案,強化島嶼國家間發展再生能源之夥伴關係。
  • 區域整合:整合區域發展能量,整合中美洲再生能源電力市場,並運用區域經濟優勢,以有效的區域合作架構增加再生能源在電網中之佔比,並使再生能源之佈建與投資帶動經濟成長、就業機會、及能源使用之可能。
  • 溝通與宣傳:建立夥伴關係,以對目標實現作溝通與宣傳。

(五)與其他國際組織間關係

IRENA之發展相當重視與其他組織間之合作,在2014-2015年工作計畫中,尤在知識分享、數據共享、溝通與宣傳部分,與國際組織合作密切,如在再生能源統計方面,與IEA、聯合國數據機構(UNSD)進行合作,以及在全球資料庫方面,與IEA、IMF、國際電工委員會(IEC)、ISO等國際組織,以及諸多區域性及國家型組織、學研單位等上百個組織進行合作。

四、國際能源論壇(International Energy Forum, IEF

(一)組織簡介

1.成立緣起與目的

國際能源論壇(The International Energy Forum,簡稱IEF)是目前世界上最大的能源論壇,其成員掌握全球90%的石油及天然氣供需,包含國際能源總署(IEA)成員國-主要為能源需求國、石油輸出國組織(OPEC)成員國-主要為能源供應國,以及俄羅斯、中國大陸、印度、巴西及南非等新興經濟體。IEF成立目的是為能源供需國提供對話管道,為共同因應全球能源問題尋求共識行動。而因IEA是代表需求國家的治理機構,OPEC是代表供應國家的治理機構,在全球面形成已開發國家石油消費國聯盟與OPEC對立的治理格局,論者認為IEF的成立,在一定程度上改善了能源生產國和消費國間之溝通。

值得注意的是,雖然IEF成員包括了生產國和消費國,但目前IEF之功能及其運作成果,尚無法達到國際性能源機構之程度,其討論與決策機制也相對不夠有效,因此目前國際上仍缺乏真正意義上具有國際性且能夠兼顧生產國和消費國共同利益的機構,由於建立新的治理機構需要太長的時間,國際社會廣泛呼籲OPEC與能源消費國組織開展更加密切的合作,並以擴展IEA為更務實可行之方案。不過,由IEA、IEF、OPEC等機構進行合作並建立新的治理架構,亦是討論主題之一。

2.沿革

1991年,IEF在巴黎首次召開會議,其前身被稱為「國際能源會議」,主要是為全球的能源生產及消費國舉辦的定期能源論壇,為各國在非正式的國際會議場合提供討論場域,以維持能源供需國之間的資訊交流,並建立信任,進一步加深對未來可能有影響的全球性能源問題之了解。

2002年,IEA、OPEC等相關國家決定建立永久性秘書處,由沙烏地阿拉伯主持,IEF由此成立。IEF秘書處負責召開年度部長級會議,並與IEA、OPEC、APEC合作發佈聯合石油數據倡議(The Joint Organizations Data Initiative, JODI)。2004年在沙烏地阿拉伯首都利雅德成立IEF理事會及常設秘書處。

2005年1月,IEF秘書處承擔起協調共同石油倡議組織(The Joint Organisations Data Initiative ,JODI)中各機關的職責。

2008年由於油價飆升,IEF面臨進一步提升對能源市場之理解的任務,於2011年時IEF以發佈憲章的形式確立了與IEA、OPEC專家的合作模式。

目前有89個國家簽訂了IEF憲章,成為其成員國。目前,IEF主要之工作應為召開有關能源市場前景的研討會,進行能源對話,以及資訊與數據資料之搜研與分析,包括針對市場預測、石油監管等問題之探討。

(二)重要會員國

從IEF之歷史沿革、主要活動內容、機關代表、資金來源等不同層面觀察,均不難發現沙烏地阿拉伯是IEF中影響力最大的會員國,其他國家如:中國大陸、美國、俄國亦為影響力較大之會員,可從出資多寡、近年來計畫與活動均由其所主導而得。

(三)參與管道

IEF目前有74個成員國,包含能源生產國、消費國和運輸國,而且不區分已開發國家抑或發展中國家。根據IEF憲章第三章規定,成為會員國須符合以下兩個條件:j參加2011年2月22日在利雅德舉辦的部長會議的聯合國成員,並且在當天簽署IEF憲章者;k任何聯合國成員可提交正式文件給IEF總秘書長,文件內需表示其簽署憲章並希望成為IEF成員國。若現有4/5會員國的共識決投票決定通過,IEF理事會將會接受其成為會員國。

根據IEF憲章規定,成為觀察員有以下兩種方式:j理事會可能在臨時參與之前提下,邀請其他政府間機構在理事會開會時成為觀察員(IEF憲章第六章),或k根據IEF憲章第九章規定,成為觀察員-即針對產業諮詢委員會之參與,將由秘書處與理事會邀請對IEF有貢獻的業界代表及產業,以觀察員身分加入產業諮詢委員會。

(四)運作方式

IEF主要透過部長級論壇、產業論壇、聯合油氣數據倡議(JODI)、以及研討會(Symposiums)等方式運作:

  • 部長級論壇(Ministerial Forum):IEF每兩年舉行一次部長級會議,來自世界各地的部長們就能源問題展開正式及非正式的對話,第14屆IEF於2014年在俄羅斯舉行(由伊拉克和英國共同主持)。IEF預計將由阿爾及利亞及哈薩克於2016年共同主辦。
  • 產業論壇(Business Forum):產業論壇,全名為國際能源產業論壇(The International Energy Business Forum (IEBF)),由能源領域中的領導企業與部長級行政官員進行對談。在日本大阪舉辦的第八屆IEF會議中,產業領袖及部長在部長會議前非正式地進行對談,在2004年的第九屆IEF會議中,首次召開IEF產業論壇,在第十屆的IEF會議中已有超過30間石油及天然氣領導企業與會,此論壇的成功表現使其在IEF中獲得一個永久的角色,且固定在部長會議前召開。
  • JODI:JODI建立在IEA-IEF-OPEC架構下,旨在建立全球石油數據資料庫,促進國際石油市場的透明度及穩定性,於1990年代晚期,由IEF、IEA、OPEC、亞太經濟合作組織( Asia Pacific Economic Cooperation, APEC)、歐洲共同體(歐盟的前身)統計局(Statistical Office of the European Communities ,Eurostat)、拉丁美洲能源組織(Latin American Energy Organization, OLADE) 和聯合國統計司(United Nations Statistics Division, UNSD)合作建立。
  • 研討會:部長級論壇及產業論壇都提供政策制定者及產業領袖極富價值的建言,利用這些論壇的結論,秘書處得以設立其工作重點。以此為脈絡,為了促進全球能源利益的各種對話因此展開,其中包括抑制價格快速波動的JODI(由IEF協調)、應對能源缺乏的挑戰、碳減排的實質策略對談,以及促進國家石油公司與國際石油公司間的合作。

(五)與其他國際組織間關係

IEF係論壇形式之組織,尤在數據資訊之蒐研上,相當重視與其他國際組織合作,如與IEA、OPEC、APEC、歐盟、拉美能源組織(OLADA)、聯合國(UN)等進行合作,已如前述。惟最重要的,是基於IEF與IEA及OPEC間之合作關係,此三組織將於每年舉行一次聯合論壇會議,針對能源情勢變動與展望進行討論,此為其他國際組織中,較難見到的合作方式。

五、聯合國氣候變化綱要公約(United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC

(一)簡介

    1994年3月2日,UNFCCC在會員國簽署後生效,至2015年共有196個會員加入。UNFCCC的目的是將大氣中溫室氣體的濃度穩定在防止氣候系統受到危險的人為干擾的水平上。該公約雖訂有目標,但未有規定具體的義務與實施機制。公約中的目標為努力將2000年溫室氣體排放量維持在1990年水準。儘管公約沒有制定達成目標的具體做法,但規定可在後續從屬議定書中設定強制排放限制。此即於1997年提出、2005年生效之京都議定書(Tokyo Protocol)。

    京都議定書締約國共有192國,共分為兩個階段執行減碳目標,2005-2012與2013-2020。主要規範UNFCCC附件一國家之強制減碳時程與目標。此外,在京都議定書中並提出三種減碳的國際機制:1.國際排放交易(International Emissions Trading);2.清潔發展機制(Clean Development Mechanism);3.聯合執行(Joint Implementation)。其中清潔發展機制獲得相當顯著的效果。

    經過多次熱烈討論與一些主要國家的退出,京都議定書第二期目標制定在2020年溫室氣體排放將控制在低於1990年水平18%的標準。為研議京都議定書後的減排機制與目標,UNFCCC在2015年COP21舉辦期間達成巴黎協議。根據巴黎協議,各國將以自主減排貢獻的方式(Nationally Determined Contribution, NDC)完成本身提出的減排目標,巴黎協議並設置監督NDC執行與提報機制。目前巴黎協議開放各締約國簽署中,待達到標準後即生效。

(二)重要會員國

    UNFCCC主要會員國包括兩個類別,一為主要碳排放國,由於高碳排放比例,UNFCCC減碳目標是否能達成繫於這些主要排放國的態度。根據BP資料,全球前五大碳排放國依序為:中國大陸、美國、印度、俄羅斯、與日本。另一類國家為積極運用UNFCCC改善全球碳排放的國家,此類國家希望UNFCCC能扮演國際間減碳重要角色,並積極推動UNFCCC的進程。法國在2015年巴黎協議的達成扮演關鍵角色;德國是UNFCCC秘書處的所在國,對UNFCCC的運作具有重要影響;歐盟歷來均是UNFCCC減碳進程的主要推動者,在COP17中積極推動德班平台的建立。根據以上分析,對UNFCCC具有重要影響的會員國共包括美國、德國、法國、歐盟、中國大陸、日本、印度與俄羅斯等國。

(三)參與管道:成為會員或觀察員

    根據公約規定,參與 UNFCCC 的成員係以締約方為主,主要是附件一與非附件一的國家;區域經濟整合組織也可以成為締約方,目前僅有歐盟為區域經濟整合組織的締約方。

    在觀察員方面,成為 UNFCCC 締約方大會觀察員的資格包括:1.聯合國;2.聯合國之專門機構;3.全球環境機構(Global Environment Facility, GEF);4.任何非公約締約方的國家或觀察員以及5.任何在本公約所涉事項上具備資格的團體或機構,不管其為國家或國際、政府或非政府,經通知秘書處其願意作為觀察員出席締約方會議的某屆會議,均可予以接納,除非出席的締約方至少三分之一反對。

(四)運作方式

     UNFCCC每年舉辦締約方大會(Conference of the Parties, COP),為本條約最高的決策機構。所有締約方均需出席此一大會,以便檢視公約的執行情形及決議採用適合的方式改善公約的方式。COP理事會(Bureau)則提供大會對於執行公約的相關建議,並綜理非會期期間的會務。UNFCCC秘書處設在德國波昂,負責組織的日常事務之支援及對談判提供技術協助。UNFCCC組織尚包含一些專家諮詢機構例如科學技術諮詢小組會及執行小組等,以及根據不同功能與議題設置由各締約方組成的委員會,例如調適委員會、履約委員會等。

(五)與其他國際組織間關係

     UNFCCC與全球相關國際政府與非政府組織均有合作關係,主要方式是這些組織以觀察員的身分參加UNFCCC的活動。在眾多組織中,以政府間氣候變遷專門委員會(IPCC)、國際能源總署(IEA)、及國際碳排放交易協會(IETA)與UNFCCC關係最為密切。IPCC為聯合國之下的跨政府組織,其主要工作是發表與執行UNFCCC有關的專題報告。事實上,UNFCCC即是在IPCC推動下成立,IPCC亦協助各國於1997年草擬京都議定書。IEA亦從事UNFCCC議題相關研究,為UNFCCC重要諮詢意見來源。IETA則為非政府組織,於1999年6月成立,目前總部位於瑞士日內瓦,為排放貿易領域最大的國際性游說組織,擁有超過169位企業成員,多數均是全球重要的跨國公司。IETA幾乎每年均在COP會議周邊舉辦研討會,與UNFCCC維持密切的合作關係。

六、碳封存領袖論壇(Carbon Sequestration Leadership Forum, CSLF

(一)組織簡介

碳封存領袖論壇(Carbon sequestration leadership forum, CSLF)為一國際間推動碳捕獲和封存技術之主要組織,屬於國際氣候變遷領域中的部長級倡議,目前共計有23個會員國。該論壇於2003年6月25日在美國華盛頓特區成立,旨在透過建置適宜的技術、政治、經濟、管制規範等發展環境,加速研發碳捕捉與長期安全封存技術、發展示範計畫與商業化運轉,並強調技術成本效益及國際應用。

(二)重要會員國

     CSLF重要會員國包括以下幾類:1.政策小組成員:政策小組(Policy Group)為CSLF決策機構,其成員具有重要影響力,目前小組以美國為主席,英國、沙烏地阿拉伯及中國大陸為副主席;2.技術小組成員:技術小組主席為挪威,副主席為澳洲、加拿大與南非。3.總部所在地:美國。綜上所述,CSLF重要會員國包括美國、加拿大、澳洲、英國、挪威、中國大陸、沙烏地阿拉伯與南非。

 

(三)參與管道

1.成為會員及觀察員

依CSLF憲章第4條,國家之政府機關(National Government Entities)均可簽署無法律拘束性之CSLF憲章,並提出加入申請,尚須受參與會員透過政策部門(Policy Group)召開之年度會議同意,始可加入。欲提出申請加入為成員者,依CSLF秘書處之建議,必須在申請文件中表明其係化石燃料之顯著供給者或需求者,且對於發展碳捕捉技術有相當之潛能,並闡述當前之國家級CCS發展計畫、對CCS研發活動所挹注之發展能量、對結合私部門之能量以發展及擴散CCS之作法,以及將在CSLF架構下推動之具體活動等。

2.其他參與管道

憲章第4條第3項之規定,無論相關領域之專家無論是否來自CSLF之會員體,均可參與研發計畫(R&D projects),惟亦須經政策部門或技術部門之同意。此外,其例會亦開放予提出申請獲同意之非會員或專家參與。

(四)運作方式

CSLF之政策及技術部門(Policy and Technical Groups)作為CSLF主要之機關,透過定期舉辦會議、研討會、及任務小組會議,使會員體可探討關於碳捕捉與封存相關議題計畫之內容進展,此外,尚將視需求不定期召開部長級會議,以對於CSLF組織發展訂定方向與目標。最近一次部長會議係於2013年在美國華盛頓召開。

組織方面,秘書處作為CSLF聯繫與活動之協調者,負責組織行政作業與管理、利益關係人(stakeholder)之參與,以及與其他國際組織(包括IEA、Global CCS Institute、世界銀行與其他與CCS相關之國際組織)合作事宜,其中,IEA與Global CCS Institute(GCCSI)將受邀參與所有CSLF之活動;此外,CSLF透過政策小組(Policy Group)和技術小組(Technical Group)持續推行活動,前者主要推行財務投資增進計畫,包括提供計畫項目融資、及相關對商業計畫提供財務誘因資訊之交流,並透過能力建構計畫,協助會員發展執行CCS示範作業之資訊、工具、技術、專業諮詢,以利朝商業化邁進;後者則強調CCS技術之國際合作,透過技術藍圖與技術差異分析,確認未來之發展方向。近來CSLF主要之運作重點除前述二個小組之業務外,並推行認證計畫,由CSLF政策與技術小組亦共同推行促進全球CCS發展之CSLF認證計畫,截至2013年7月,CSLF認可的計畫共38個,相關計畫之發展可反應全球CCS技術發展的現況與課題,其中12項計畫已完成,26項計畫仍在進行中。

(五)與其他國際組織間關係

    國際組織可以以利害關係人(Stakeholders)的名義參加CSLF,所謂利害關係人即那些被CSLF影響及可能影響CSLF目標的組織。主要組織包括世界能源會議(World Energy Council)、南方州能源理事會(Southern States Energy Board)、全球CCS組織(Global CCS Institute)、美國CCS協會(US CCS Council)、英國CCS協會(CCS Association)等。

參、小結

依前述觀察,彙整重要國際能源組織、運作方式、參與管道、重要會員國、與其他國際組織間之合作等如下表:

 

 

 

表3 重要國際能源組織之參與資格及運作方式彙整表

組織

運作方式

參與資格

重要會員國

與其他組織合作

EC/IEC/ECT

年度憲章議會

會員

初階觀察員

進階觀察員

捷克、哈薩克、亞塞拜然、歐盟、德國、法國、挪威、義大利、西班牙、中國大陸、泰國

ASEAN、BASREC、BSEC、CIS、EBRD、IEA、IRENA、OECD、UNECE、The World Bank、WTO、AL、IEF

研討會或活動

受邀參與之非會員專家

會晤或參與其他研討會

IEA

二年一次部長級會議

會員

美國、日本、德國、法國、英國

OPEC、IEF、JODI、IRENA、G20、G7、CEM

研討會、活動與出版

會員

受邀參與之非會員專家

IRENA

年度大會

會員

美國、日本、阿拉伯聯合大公國、墨西哥、智利、荷蘭、俄國、南非、中國大陸、印度、泰國、菲律賓

IEA、UNSD、IMF、IEC、ISO

研討會、活動與出版

會員

受邀參與之非會員專家

IEF

二年一次部長級論壇

會員

觀察員

沙烏地阿拉伯、中國大陸、美國、俄國

IEA、OPEC、APEC、EU、OLADA、UN

二年一次產業論壇(與部長級論壇前召開)

會員

觀察員

JODI

會員

受邀參與之非會員實體

UNFCCC

每年一次締約方大會

會員

觀察員

美國、德國、法國、歐盟、中國大陸、日本、印度、俄羅斯

IPCC、IEA、IETA

CSLF

年度會議

會員

提出申請獲同意之非會員或專家

美國、加拿大、澳洲、英國、挪威、中國大陸、沙烏地阿拉伯、南非

WEC、南方州能源理事會(Southern States Energy Board)、全球CCS組織(Global CCS Institute)、美國CCS協會(US CCS Council)、英國CCS協會(CCS Association)等。

部長級會議

會員

提出申請獲同意之非會員或專家

研發計畫(R&D project)、研討會、活動與出版

會員

提出申請獲同意之專家

資料來源:本文彙整。

從各重要能源組織之參與架構來看,組織決策的參與多係透過大會或論壇討論凝聚共識,且須以會員或觀察員身分始得參與,而重點工作項目的推動,則多透過研究計畫(背景研究)、知識擴散(研討會、座談會等會議活動)、最佳實施範例與能力建構(研究報告、研討會議、活動)等方式來作推動,其中亦包括重要關注國之游說,以及與其他國際組織進行跨組織合作。

我國雖多較難以會員資格或觀察員資格進行參與,但在各組織運作之重要活動上,或有參與機會,鑑於我國能源部門對外發展上,長期經營雙邊合作平台,包括透過人員互訪、制度性對話架構、合作計畫案等方式,均頗具成果,或可在連結各組織重要成員國主導之活動上,為我國增強與重要國際組織間之關聯網絡帶來助益。

而著眼於各組織均重視跨組織合作,APEC是亞太區域合作之重要組織,近期與國際組織互動頻仍,再加上我國積極參與APEC,尤其在其次級組織-EWG中深具話語權及主導性,應是我國可善加利用之突破點。

回列表