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國際合作邁向能源新世紀

研析報告

主要國家實踐SDG7之進展與未來合作建議

聯合國在訂定永續發展目標後,針對各個具體目標均有其「全球進度追蹤架構(Global Tracking Framework)」,以追蹤各目標之進展,目前已更名為「追蹤SDG(Tracking SDG)」,並逐年發布目標進度追蹤報告,其中,目標七係由世界銀行(World Bank, WB)、世界衛生組織(World Health Organization, WHO)、能源國際組織與聯合國統計局等機構合作進行j供電普及度、k潔淨炊事、l再生能源消費、m能源密集度之追蹤,並建立線上即時資料庫。本計畫去年下旬曾對聯合國永續發展目標七之追蹤架構進行短評,以一窺聯合國其沿革與重要成果;甫於本月(2019年5月)目標七追蹤架構報告更新出版之際,本短評檢視我國主要合作國家在此之參與及相關政策,並研提我國未來合作建議。

一、聯合國永續發展目標七之進展

(一)聯合國永續發展目標七(SDG 7)簡介

聯合國於上世紀90年代認為「永續發展(Sustainable Development)」應兼衡經濟發展、環境保護、社會正義與包容,於2000年時簽署《千禧宣言(United Nations Millennium Declaration)》,欲於2015年前達成8項發展目標(MDGs);迄2015年時,為持續追求永續發展,聯合國永續發展高峰會通過《實現世界轉型:2030永續發展議程(Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development, Agenda 2030,簡稱『2030議程』)》,訂定「永續發展目標(Sustainable Development Goals, SDGs)」,作為未來之共同指引,其中包括17項核心目標(Goals)及169項具體目標(Targets),於2016年正式生效。

SDGs與MDGs之差異在於前者之普世性,有別於MDGs只專注於開發中國家,SDGs著眼於全球永續發展。此外,SDGs更關注氣候變遷之影響與因應,而在目標七提及應「確保人均享有可負擔、穩定、且永續之現代能源」,在目標十三提及應「採取緊急措施對抗氣候變遷及其衝擊」。目標七勾勒能源部門之永續意涵在於能源普及、可負擔與可靠、永續現代化,尚訂定各項具體目標與衡量指標:

表1  聯合國永續發展目標七與關聯指標

目標七:確保人均享有可負擔、穩定、且永續之現代能源

具體目標

關聯指標

7.1:至2030年,確保人均普遍享有可負擔、穩定且現代的能源服務。

7.1.1:能獲得供電之人口比例。

7.1.2:以潔淨燃料與能源科技因應基礎能源需求之人口比例。

7.2:至2030年,大幅提高再生能源在全球能源組合中之占比。

7.2.1:再生能源累計裝置容量。

7.3:至2030年,全球能源效率改善率提升一倍。

7.3.1:能源密集度,以初級能源及國內生產毛額(GDP)衡量。

7.a:至2030年,強化國際合作以促進潔淨能源研究與技術之近用,包括再生能源、能源效率、及先進之潔淨化石燃料技術,並促進對能源基礎設施與潔淨能源技術之投資。

7.a.1:挹注開發中國家以支持其進行潔淨能源研究與發展及推廣再生能源(包括傳統能源與再生能源混合系統(Hybrid System))之國際金融流向。

7.b:至2030年,增進基礎設施建設與技術升級,以依開發中國家各自之支持計畫,為其提供現代且永續的能源服務,尤其是低度開發國家及小島型開發中國家。

7.b.1:能源效率投資占國內生產毛額之比例,及外人直接投資於永續發展服務相關基礎設施與技術之數量。

資料來源:UN SDGs Knowledge Platform, https://sustainabledevelopment.un.org/sdg7#targets

(二)目標七執行進度追蹤

於2019年5月所發布之「目標七進度追蹤:2019年能源部門進展報告(Tracking SDG 7: The Energy Progress Report 2019)」報告結論指出,雖然全球刻正積極實踐目標七,取得實質進展,但是以目前進步的速度似未及於2030年達成目標。在供電普及度方面,2017年全球電氣化比率達89%,自2010年之83%迄今,年均約有0.8%增長,電氣化趨勢於2015年開始加速,尤其在印度、孟加拉、肯亞及部分非洲國家中有顯著成長,2017年全球無法獲得供電之人口已減少至8.4億,相較於2010年之12億進步30%,目前能源普及度較差之區域為撒哈拉沙漠以南的非洲地區。雖在供電普及取得進展,但不可忽視的是鄉村與偏遠區域之進步仍較有限,且部分區域即使已完成基礎設施之建設,尚因經濟情勢無法負擔用電支出,亦有三分之一區域每週面臨超過一次的停電問題,極待強而有力的政策推動,及公私部門在此之之融資、或是導入區域微電網來應對。

表2  目標七追蹤架構

具體目標

關聯指標

追蹤架構

7.1:至2030年,確保人均普遍享有可負擔、穩定且現代的能源服務。

7.1.1:能獲得供電之人口比例。

WB

7.1.2:以潔淨燃料與能源科技因應基礎能源需求之人口比例(主要追蹤潔淨炊事)。

WHO

7.2:至2030年,大幅提高再生能源在全球能源組合中之占比。

7.2.1:再生能源占最終能源總消費之配比。

IEA, IRENA, UNSD

7.3:至2030年,全球能源效率改善率提升一倍。

7.3.1:能源密集度,以初級能源及國內生產毛額(GDP)衡量。

IEA, UNSD

資料來源:https://trackingsdg7.esmap.org/

 

在潔淨炊事方面,2016年全球無法獲得並應用潔淨炊事解決方案之人口總數約近30億人,於2010年至2017年間無太大的變化,幾無進展,年均增長率約為0.5%,而欲達到2030年目標,須提高至3%。人口集中在亞洲與非洲地區。本報告亦提及從個別國家來看,印度與中國大陸是無法進行潔淨炊事人口最多的區域,僅此2國即有13億人口無法應用潔淨炊事解決方案,而廣泛將污染性燃料與技術運用於炊事的結果,也為該等地區之人口帶來嚴重的健康與社會經濟問題。整體來看,若沒有其他更強力的政策與資源挹注,無法達成2030年目標。

作為能源部門是否能順利邁向永續發展的關鍵之一,再生能源之推廣仍有局限但進展較佳,有賴於拉丁美洲脫離乾旱進而推升水力發電比例、2015年中國大陸增設之風電裝置於隔年即2016年已投入商轉、以及中國大陸與美國的太陽能強勁成長,再生能源占全球能源總消費達17.5%,已是2012年以來增長最快速的一年,在電力部門中甚至已達到24%,用於發電之再生能源快速增長,在供熱與運輸部門之運用則進展較少。雖然目前看來已有長足的進步,但再生能源亦持續面臨金融、監管、技術方面的障礙,尤其在供熱與運輸方面,較無政策支持。

而能源效率方面,2016年全球初級能源密集度(primary energy intensity)為每獲取百萬美元GDP須消費5.1百萬焦耳(5.1 MJ/USD),與2010年之5.9 MJ/USD相比,亦有微幅成長,端賴於主要經濟體積極推動能源效率政策,已有穩定進步,雖然與2030年目標相比仍有落差,以既有政策的觀點來看,2017及2018年之進展會再放緩。

本報告本於其一貫立場,再次強調目標七能源部門應與目標十三應對氣候變遷相輔相成,並應再積極促進相關部門的投資與融資,依IRENA提出的情境推估來看,能源部門之投資需再增加一倍以上,至2030年前逐年投入550億美元用於再生能源、投入6000億美元用於能源效率,始足支應目標七與其他相關永續發展目標之達成。

 

二、主要國家與國際組織在SDG 7之實踐

(一)APEC

我國主要多邊合作夥伴為亞太經濟合作(Asian Pacific Economic Cooperation, APEC)。APEC區域在聯合國永續發展目標之參與較少,2016與2017年僅在部長層級的會議中,就運輸、觀光、農糧、公共衛生(Health)、教育、中小企業發展等方面,曾提及執行APEC活動或計畫與因此在SDGs的參與。2016年APEC部長會議時,肯認APEC推動糧食安全與公共衛生兩項發展路徑(roadmap),將實質促進達成SDGs,並鼓勵私部門挹注相關資源擴大參與,以及同年在秘魯舉辦首席科技顧問會議(CSAE)時,針對SDGs數據追蹤與觀測進行討論。

然而,在能源議題方面,APEC較無目標七之討論。APEC主要之能源議題係由能源部長與能源工作組(Energy Working Group, EWG)專責,近年來EWG發展歷程中,較無針對SDGs所進行之討論。SDGs相關直接參與方面,僅有專家分組層級之活動觸及,於2018舉辦之新及再生能源專家小組(EGNRET)會議與第52屆能源效率及節約能源專家小組(EGEE&C)聯席會議時,邀請聯合國亞洲及太平洋經濟社會委員會(UNESCAP)代表參與,著重在介紹SDGs之歷史沿革、發展進程、以及目標七相關構面等等。

事實上,目前全球能源部門主要受氣候變遷及永續發展等議題,即《巴黎協議》與《2030年議程》等二大倡議引導能源轉型,即使APEC區域並未直接言明區域層級在目標七之合作或實踐,觀諸會員體共識之能源密集度目標、再生能源發展倍增目標、及對電力基礎設施之重視,仍直接呼應目標七之內涵。從個別國家來看,亦有相關官方政策、私部門參與,及相關數據統計措施。惟潔淨炊事部分,較無明確之政策進展。目前APEC各國推廣目標七之追蹤結果如下表:

 

 

表3  APEC會員體各國目標進度一覽(2018)

國家

電力
普及
(%)

潔淨
炊事
(%)

再生
能源
(%)

能源
密集度
(MJ/ USD)

整體SDG
政策

自願性檢視報告(VNR)

數據統計資料

澳洲

100

100

9

5

汶萊

100

100

0

4.1

加拿大

100

100

22

7.5

智利

100

100

25

3.9

香港

100

--

1

1.5

--

--

--

印尼

98

65

37

3.4

日本

100

100

7

3.7

南韓

100

97

3

6.6

馬來西亞

100

98

6

4.7

墨西哥

100

86

9

3.5

紐西蘭

100

100

33

5.2

秘魯

96

76

25

2.6

巴布亞紐幾內亞

54

12

50

6

 

中國大陸

100

58

13

6.2

 

菲律賓

93

44

24

3.1

 

俄羅斯

100

99

4

8.6

 

新加坡

100

100

1

2.5

泰國

100

78

22

5.4

美國

100

100

10

5.3

 

越南

100

67

33

6.1

 

資料來源:https://trackingsdg7.esmap.org/

(二)主要國家

本文以下就與我國建立雙邊合作平台的國家,目前SDG7實踐情形,提出分析,以作為未來合作的參考依據。

1.美國

美國於前總統Obama時代積極倡議SDGs,於2015年在連署《2030年議程》時發揮關鍵作用,並建立SDGs之即時數據資料庫與積極串連夥伴行動,迄今(2019),數據追蹤平台仍持續運作,且亦有政府幕僚及專業社群針對未臻明確之指標研擬衡量方式。但於2017年Trump就任總統後,美國對多邊主義的態度出現轉變,由於其強力保護主義風格,有認為美國對SDGs實踐應拆分成兩個部分,在聯邦政府部門,SDGs相關業務與承諾轉趨保守,尤其在環境或氣候承諾方面不盡理想,甚至已退出《巴黎協議》,相關政策可說僅就目標8關於勞動力與經濟成長、以及目標9關於工業與基礎設施部分,略有進展,美國並曾在部分立場文件中,重申SDGs是自願性合作架構,並非法律性承諾(即無法律強制力),國家主權應兼衡各自之發展條件與優先事項,進行資源配置。目前,聯邦政府在目標七關於能源方面,有認為係朝向增加美國能資源開發、化石燃料發展、能源科技研發等等面向,相對較忽略能源效率之實質進展。即使如此,在州政府層級仍相當重視推動SDGs,依各州之發展條件,主要推動提升再生能源占比與增強能源效率之政策或行動方案。

2.日本

日本早於2013年時已積極參與國際社群關於永續發展目標之討論,並在教育、女性賦權、公共衛生、及基礎設施等等多有著墨,2015年日本贊同《2030議程》後,邀集公、私部門專家與國際組織成立永續發展論壇,建立整體政策方向,於2016成立以現任首相安倍晉三為主席及各部會首長為成員之「SDGs推動總部(SDGs Promotion Headquarters)」,於2018年更新訂定「2019年SDGs行動計畫」,預期將在20國集團(Group 20, G20)、非洲發展東京國際會議(Tokyo International Conference of African Development, TICAD)等國際型論壇中積極提倡SDGs,尤其在G20部分,日本預計有兩個主軸,在建立具韌性且環境友善之建設方面,主要推動韌性基礎設施、減災、海洋塑膠廢棄物、氣候變遷與能源議題,在人力資源方面,主要推動女性賦權、公共衛生、及教育。國內推動上,以技術研發與中小企業參與之永續社會5.0,第一級產業、物質循環、文化產業等發區域特色發展,以及透過低、中、高等教育及國際合作以對下一代與女性進行實質賦權之能力建構。

目標七方面,日本主要定調為:節能、再生能源、氣候變遷因應措施與健全的物質循環社會(Energy Conservation, Renewable Energy, Climate Change Measures, and Sound Material-Cycle Society),其將再生能源之引介與推廣、氣候變遷應對措施、及建立以回收為基礎之社會等列為目標七的3個行動主軸,並將目標七列為其國內政策推動的8個優先領域之一。於其2017年所提出之國家自願性檢視(Voluntary National Reviews, VNR)報告中,可看到電力普及度達100%,非固體燃料之現代燃料達95%,均為國際上之佼佼者,在燃料與電力之二氧化碳排放方面,為每兆瓦時1.2公噸(MtCO2/TWh),再生能源占所有能源消費之比率為4.2%,與全球相比,碳排放與再生能源之推廣尚有更多進步空間。

3.澳洲

澳洲政府積極參與聯合國之永續發展進程,於2015年簽署《2030議程》後,於2018年7月發布其第一版之VNR,並透過國內公部門之推動、公私部門在財政上之合作促進國內及全球相關資金流動、鼓勵私部門包括學研單位與企業參與等方式推動SDGs,整體SDGs由外事單位統籌。在目標七方面,澳洲之主辦機關為環境與能源部(Department of Environment and Energy),協辦機關為工業、創新與科技部(Department of Industry, Innovation and Science),主要努力不脫既有在能源安全、電力普及、兼及氣候變遷行動之整體政策,於2015年時,澳洲提出國家能源生產計畫,旨在於2030年前提高再生能源之占比達40%,特別的是,為推動澳洲能源轉型與區域平衡,其賦與能源零售商及大用電戶在潔淨能源、能源普及及降低溫室氣體排放額外義務,能資源方面,傳統能源著重潔淨能源投資與開發,以及包括水力、太陽能、風電為主之再生能源。澳洲刻正推動與目標七相關之計畫包括:減排基金與減排科技發展、能源效率相關計畫、能源智慧電網、偏遠國土電力計畫、原住民社群能力建構計畫、再生能源目標與相關開發計畫等。雖澳洲在能源相關之SDGs有其建樹,但有認為尚應檢視該國對其他國家之外部效應,就此澳洲出口化石燃料造成嚴重之二氧化碳排放,使澳洲SDGs發展在OECD國家中敬陪末座。

4.德國

德國積極推動永續發展目標,在相關國際倡議的實踐與發展上,具有領導者地位,亦為主導歐盟國家邁向永續發展的關鍵之一。德國國內發展上,早於2002年時,即制定國家永續發展策略,同時建立定期性的檢視機制,每5年重新檢視與展開對話,以滾動式更新國家永續發展策略。於2015年簽署《2030議程》後,隔年即2016年德國旋即循此重構檢視機制,由總理Merkel直接督促各機關開展討論,並訂定若干行動計畫與組織法上之機構,支持德國實踐《2030議程》與據此訂定之各項目標,此外,德國相當重視公眾溝通,建構彙集公、私部門參與者(包括高階官員與民間組織)之論壇以促進交流。在SDGs的促進上,德國深具野心,且基於氣候變遷為永續發展最重要之挑戰,目標七及目標13即為德國相關發展之優先領域。

在目標七方面,德國辨識出能源安全與永續、以及氣候問題為實踐長期發展目標的重要挑戰,而應朝向節撙能源消費、增進能源效率、提升再生能源占比、強化再生能源與能源效率技術研發能力等方面著手,而訂定氣候目標,即至2050年降低80-95%溫室氣體排放(與1990年相比),訂定再生能源發展目標,即再生能源電力消費至2050年提升為80%、再生能源占總體初級能源消費之60%,以及訂定能源效率目標,即初級能源總消費至2050年降低50%、最終能源生產增加2.1%,既有建築翻新比例倍增,運輸能源消費降低40%等目標(均係與2008年相比)。

值得一提的是,德國在轉型過程中重視公民參與之重要性,2018年在整合電力市場、公民電場等方面有進一步成果,在氣候方面,預期至2050年達到氣候中和(climate neutral),具體執行包括成立氣候內閣積極推動、發展再生能源促進減緩氣候變遷影響、以及於2030年停止煤炭火力發電,未來將再推動相關政策基本法化,以及引入融資工具等等。除此之外,德國積極藉由建立國際夥伴關係、加強國際合作以達成目標,包括在歐盟架構下與在其他多邊組織架構下均有成果,修正永續發展議程以符合三難(能源、經濟、永續)挑戰的同時,重視內國政策在全球領域之影響,德國亦預期將於2020年下半輪值歐盟主席國時,積極推廣SDGs。

5.小結

從亞鄰國家、重要合作國家在SDGs目標七之發展經驗可以發現,目標七並非由上到下之發展架構──早於SDGs達成共識前,各國即因認識到氣候變遷對社會經濟之影響、能源部門為氣候變遷之重要影響來源之一、以及能源部門發展之三難困境,而積極尋求能源轉型,並因科技進步而促成更多再生能源運用可能及能源效率解決方案。

國際共識方面,氣候議題早有《聯合國氣候變化綱要公約》、《京都議定書》等承諾衍生而來之各項行動,作為與《巴黎協議》同為近代影響能源部門公共政策發展兩大推進力之SDGs目標七,僅是重申與校準各國之努力而已,而非至目標七推出後,始積極發展。

各國未必會將國家級能源政策與SDGs作連結,但在個別議題包括:能源普及、潔淨能源使用、再生能源推廣、與提升能源效率等方面,均已有政策支持。

三、未來我國與亞鄰及主要國家之目標七合作建議

我國於2016年參考《2030議程》同時考量我國發展現況,研訂符合我國發展需求之《臺灣永續發展目標》,並於2018年通過,相較於聯合國之17項目標、169項具體目標,及2017年公布之244項關聯指標,我國之永續發展目標包括18項核心目標、142項具體目標及336項對應指標,其中與能源較相關者為與聯合國文義完全相同之目標七「確保人人都能享有可負擔、穩定、永續且現代的能源」,具體方向亦著重在潔淨能源普及、再生能源發展、降低能源需求等等,基於我國發展環境已較無運用傳統生質能維持包括炊事在內之生活所需的情形,並未將潔淨炊事之發展納為目標,此外,衡酌我國未來能源轉型共識,我國增訂核心目標18「逐步達成環境基本法所訂非核家園目標」。

惟再進一步檢視我國目標七之行動方案與相關指標可發現,我國指標圍繞供電普及、潔淨電力、再生能源、能源效率與節能發展、天然氣應用等等,發展脈絡與前述國家相同,早於推動SDGs之前,已基於能源轉型政策,在個別能源議題挹注相關努力,嗣後始據以連結目標七。考量幾個推動因素如:

  • 亞鄰及主要國家之能源部門發展與相關合作並非全數均引用SDGs倡議;
  • 能源相關之數據追蹤已有國際數據整合架構即聯合組織數據倡議(Joint Organization Data Initiative, JODI);
  • 涉及聯合國議題時我國有政治上之發展限制;
  • 在節能、減碳、推廣再生能源與節能技術等個別議題方面,各國政策均可相互對應;
  • 我國核心目標18並非亞鄰國家之普遍共識。

在目標七方面,我國對外國際合作之相關建議如下:

  • 以個別能源議題合作為宜:亞鄰國家與我國主要合作國家並未就推動目標七有整體性之政策合作,惟關於能源轉型願景有相似架構,已如前述,故我國無須倡議整體性合作,即能在議題別合作方面與各國協同檢視彼此之實踐成果,以特定議題方式進行意見交換,亦能較聚焦進行合作;
  • 部分雙邊合作可嘗試引介SDGs作為主題,而整合目標七、十三、十八,在整體能源政策方面進行交流:日本、澳洲、德國在SDGs發展之積極程度高,我國或可於雙邊合作時探尋在此議題合作之可能性,以對整體能源政策提供交流建議,尤其德國早於我國推動非核規劃,在電網管理或公民電廠等方面,或可作為我國電力市場改革、綠能融資等政策之參考。
  • 發揮我國優勢,促進微電網或電力基礎設施方面之合作:觀電力普及度指標之追蹤結果,雖然亞鄰國家與我國主要合作國家之整體電力普及度均較高,惟該等國家之偏遠地區與鄉村之電力系統仍為其軟肋,都市與鄉村之基礎建設發展較為失衡,反觀我國在偏遠地區或離島,近年來已有具地方發展特色之微電網營運實績,加上我國在太陽能及再生能源電力硬體與軟體產業均有優勢,未來可促進相關方面之合作。

 

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