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國際合作邁向能源新世紀

研析報告

文在寅的「新北方政策」與韓俄天然氣合作

韓國在2017年5月文在寅總統上任以來,為改善與北韓及其他東北亞國家關係,提出新北方政策(New Northern Policy)。除了積極與北韓和解外,最主要政策是與俄羅斯進行各方面的合作。2017年9月,文在寅提出「九座橋倡議」(Nine-Bridge Initiative),內容涵蓋天然氣、電力、鐵路等9大領域,其中天然氣合作被視為兩國合作的骨幹。2019年2月12日,為推動更進一步的合作,韓國經濟與財政部部長與俄羅斯副總理簽訂一項行動計畫,針對九座橋倡議中的鐵路、天然氣與電力部分,共同研究在合作中納入北韓的策略。韓國尋求與俄羅斯天然氣合作的主要原因除了配合文在寅政府「新北方政策」外,也與其提出的新能源政策息息相關。由於韓國新能源政策追求的目標與我國相近,其與俄羅斯進行天然氣合作的過程與內容可以做為我國能源轉型政策的參考。

一、「新北方政策」與「九座橋倡議」

所謂「新北方政策」旨在打造從朝鮮半島和俄羅斯遠東,再擴展到東北亞和歐亞大陸的經濟區域,以達到促進朝鮮半島的永久和平、改善韓國長期經濟展望、提升韓國地緣政治的地位。文在寅建議韓國和俄羅斯應聯合,推動經濟項目的合作,並強化與蒙古與中亞的經濟關係,促進區域的和平與繁榮,塑造東北亞區域的地緣政治。為了推動「新北方政策」,文在寅上台後即在總統府內成立「北方合作經濟委員會」負責推動事宜。

在文在寅的「新北方政策」中,最重要的執行策略為所謂的「九座橋倡議」。此為2017年9月文在寅於海參崴舉行的東方經濟論壇中提出。儘管倡議範圍涵蓋整個東北亞,但多數卻是與俄羅斯的雙邊合作計畫。所謂九座橋包含9個合作領域:天然氣、電力、鐵路、港口、北極航道、漁業、工業複合體、造船與農業。其中與能源相關的是天然氣與電力合作。天然氣合作將於下節討論。在電力合作上,主要提議建設東北亞超級電網,連接韓國、俄羅斯、中國大陸、蒙古、日本,分享由蒙古與俄羅斯再生能源所產生的電力。此一策略展現文在寅的去核政策所衍生出對再生能源的電力需求。

二、文在寅的新能源政策與天然氣的角色

文在寅在競選總統時提出新的能源政策,將過去韓國以核能及煤炭為中心的電力配比,轉向發展再生能源與天然氣。當時仍是總統候選人的文在寅,主張在2030年前將核能占比由30%調整為18%,燃煤占比由40%降低至15%,天然氣占比提升至37%(後又改為27%),而再生能源占比增加至20%。在文在寅當選後,於2017年12月29日,由貿易工業與能源部提出「第8次長期電力供需基本計畫」,第一次具體的展現文在寅政府的新能源政策。

在第8次長期電力供需基本計畫中,2030年實際的能源配比與競選時的政見有相當大的出入。在核能方面,將由2017年的30.3%減少至23.9%,燃煤則由45.4%降低至36.1%,減少幅度遠低於競選時的政見。在天然氣上,更是僅增加至18.8%,幅度幾乎不到競選時政見的一半。再生能源是唯一與競選政見一致的項目,仍維持20%的比例。基本上,文在寅政府的2030年新能源政策的最大的特色即是再生能源比例大幅增加,其餘燃料均維持較小幅度的變動。

表1 第8次長期電力供需基本計畫電力配比

 

核能

煤炭

天然氣

再生能源

其他

2017

30.3%

45.4%

16.9%

6.2%

1.3%

2030

23.9%

36.1%

18.8%

20.0%

1.1%

資料來源:The 8th Basic Plan for Long-term Electricity Supply and Demand(2017-2031),” MOTIE

根據「第8次長期電力供需基本計畫」,2030年核能與煤炭仍為韓國發電主流,發電占比仍高達60%。天然氣占比增加的幅度極小,此為與原先政見相差最多的部分。根據分析,主要有以下幾個原因:第一,由於韓國政府傳統上均認為韓國是LNG的供應的消極接受者,沒有太多的主動空間與選項可以確保LNG的供應安全。其次,天然氣發電的價格較貴,幾乎較核電貴1倍,較煤電貴40%。第三,韓國的批發電力市場是一種基於成本的強制性匯集系統(cost-based mandatory pooled system);超過20MW的液化天然氣發電廠都必須納入電力池中並投標總發電量。每個電廠的實際發電量由優點順序和電力需求總量決定。由於包括煤炭和核能發電在內的基載電力較具優勢,燃氣電廠無法競爭而導致近幾年來發電量低迷或甚至減少。[1]

2018年4月,貿易工業與能源部公布「第13次長期天然氣需求預測計畫」,在2018年至2031年期間全國天然氣需求由36.46MT成長至40.49MT,成長率達11.1%。在所有天然氣需求中,電力占45.3%,但其成長率僅3.5%,由16.52MT成長至17.09MT,幅度相當小,這也反映上述電力計畫中天然氣的小幅成長的現實。儘管如此,此一預測已較2015年第12次計畫的預測大幅提升,在上一回預測中,2029年韓國天然氣需求量減少至34.65MT,用於天然氣發電更低至9.48MT。

此外,還有幾項原因將可能使得未來天然氣需求高於韓國政府的預估。首先根據Wood Mackenzie估計,2030年韓國再生能源占比只能達到15%而非20%,不足的部分將由天然氣補足,將使天然氣需求增加2MT。其次,2019年2月,韓國政府減少LNG74%的進口稅與消費稅,並增加27%煤炭稅,意圖拉近兩者的價格距離,如此將會提高電廠使用LNG的動機。

 

表2 第13次長期天然氣需求預測計畫之天然氣需求預測

單位:MT

 

城市天然氣

電力天然氣

總和

 

居民/一般

工業

總和

 

 

2018

11.85

8.09

19.94

16.52

36.46

2024

12.31

8.86

21.17

12.94

34.11

2031

13.29

10.11

23.4

17.09

40.49

 

12.2%

25.0%

17.4%

3.5%

11.1%

資料來源:Paik, Keun Wook, “South Korea’s Energy Policy Change and the Implications for its LNG Imports”, The Oxford Institute for Energy Studies, Jun 2018

三、韓國與俄羅斯天然氣合作

韓俄天然氣合作主要是在「九座橋倡議」中的天然氣合作架構中進行,但合作內容並非由韓國單方面主導,俄羅斯也利用此機會強化其在韓國的天然氣利益。主要內容包括以下幾項:

(一)俄羅斯-北韓-南韓天然氣管道

2011年,俄羅斯與北韓簽訂建立跨越朝鮮半島天然氣管道的備忘錄,但由於兩韓關係緊張,並無進一步進展。自文在寅上台後,跨越兩韓的天然氣管道成為「新北方政策」的重要部分,韓國要求俄羅斯就此一管道重啟談判。在2018年6月,文在寅訪俄羅斯期間,與普丁發表聯合聲明,表示將針對天然氣、電力與鐵路等領域進行聯合研究。雙方也同意由韓國天然氣公司(Kogas)與俄羅斯天然氣公司(Gazprom)針對兩韓天然氣管道的經濟與技術上的可行性進行研究。2019年2月,雙方簽訂行動計畫,正式啟動聯合研究。

根據估計,若此一天然氣管道興建完成,每年將會有7.5MT輸送能力。氣源主要連接庫頁島-伯力-海參崴油氣管道輸送的天然氣,或連接來自西伯利亞力量管道所運送的天然氣。管道長度視規畫而有所不同,大約介於1200-1500公里之間。總造價至少25億美元,工期約三年。然而,計畫仍存在一些困難。首先,美國正對俄羅斯與北韓進行經濟制裁,天然氣管道的興建恐與美國的制裁牴觸。第二,由於此一管線天然氣氣源不是來自遙遠的西伯利亞,就是雖然鄰近但開採成本高的庫頁島離岸天然氣,價格恐將高於預期。[2]第三,目前北韓尚未同意加入三方合作,導致聯合研究進行的困難。

(二)北極2號LNG開發與堪察加轉運站計畫

俄羅斯遭到歐美國家制裁,缺乏開發計畫所需之資金、技術與設備,故而趁韓國推出「新北方政策」之際,主動要求韓國投資北極2號LNG開發計畫。韓國對此計畫亦有興趣,於2018年1月派遣Kogas、現代與大宇相關企業訪問亞瑪爾半島,並積極進行投資評估。2018年6月,在文在寅訪俄期間,俄羅斯的Novatek與韓國Kogas簽訂一項合作備忘錄,將共同研商Kogas參與北極2號 LNG開發計畫並購買該計畫所生產的天然氣的可行性。

北極2號LNG計畫係Novatek在北極Gydan半島建構3條產線共每年19.8MT產量的LNG液化設備,預計在2023年營運,投資總金額約255億美元。目前Novatek已取得法國道達爾(Total)石油的同意參股10%的同意,預計將尋求另外30%的國外投資,據悉Kogas亦將考慮參股10%。除此之外,中石油與沙烏地國家石油公司也將參與此計畫。韓俄雙方還將考慮聯合開發Novatek位於堪察加半島的LNG轉運站計畫。此計畫將耗資15億美元,在堪察加建置能力達20MT的設施,有助於Novatek降低向亞洲運輸液化天然氣的成本。

目前北極2號計畫的最大阻礙為美國的經濟制裁,儘管韓國政府願意參與北極2號計畫,但仍必須顧及美國的態度。另外一個重要的障礙是,由於海外油氣投資弊案頻傳,文在寅上來後即針對Kogas與Knoc(韓國國家石油公司)幾個海外投資案進行調查,韓國國內輿論氛圍並不支持油氣的國際投資。

 

(三)LNG購買

由於地理上鄰近,韓國向與俄羅斯購買天然氣具有相當的成本效益。2005年,韓國與俄羅斯簽訂的20年合約,每年自庫頁島1號與庫頁島2號進口1.5MT的LNG。自文在寅政府上台後,更是積極尋求轉移進口來源至俄羅斯,希望俄國可以供應20%的韓國天然氣需求。[3]目前俄羅斯僅是韓國第8大LNG來源國。Kogas正在檢視是否可將自俄羅斯進口天然氣由每年1.5MT增加至5MT。由於庫頁島天然氣產量的市場已經飽和,近期可能新增來源主要來自北極2號的LNG,事實上,在俄羅斯提出的投資北極2號的套案中即包括LNG的購買。其次,也可能將西伯利亞力量管道天然氣液化後出口至韓國,但成本將會增加許多。最後,若兩韓管道建設順利,將來亦可獲得來自俄羅斯的管道天然氣。此外,庫頁島3號的離岸天然氣也是一個可能。儘管目前皆還未有定案,但文在寅政府欲增加自俄羅斯進口的決心是相當明確的。

四、韓俄天然氣合作的意涵

由於新能源政策與「新北方政策」的雙重考量,文在寅選擇推動與俄羅斯在天然氣上的合作。在能源部分,主要基於以下幾項目的:第一,文在寅的新能源政策雖然在天然氣發電占比上成長有限,但對2030年天然氣需求量卻大幅高於上次的預期,使得韓國必須重新尋找新的天然氣來源。其次,韓國在天然氣發電上,相當重視價格與進口來源多元化,若天然氣價格過高,擴大占比將有困難;進口過度集中亦將使得供給暴露在風險中,故而尋找低價與不同的來源的天然氣成為重要原則,特別是與俄羅斯合作可為韓國開創LNG之外的管道天然氣的進口途徑,而降低海運風險。最後,韓國兩個主要的天然氣合約將於2024年到期,韓國必須積極找尋新的合約或考慮續約,此提供文在寅政府一個可以與俄羅斯展開天然氣合作的機會。

除了上述與LNG相關的因素外,文在寅推動與俄羅斯合作還有促進兩韓合作的地緣政治考量。改善南北韓關係為文在寅重要的政策,由於俄羅斯與北韓的關係良好,且又是六方會談與聯合國安理會成員,與俄羅斯合作有助於兩韓關係的改善。更重要的是,韓國可藉此拉攏俄羅斯協助完成與北韓無核化的談判。因此,文在寅推動與俄羅斯合作事實上包含在更大的南韓-北韓-俄羅斯三邊合作的架構下。在2018年6月與普丁的會面後,文在寅表示,韓俄雙方將優先推動與北韓的三方合作。[4]

另一方面,韓國建立與俄羅斯天然氣合作,符合俄羅斯積極追求油氣轉向出口東亞的「新東亞政策」,以及抒緩目前俄羅斯正遭到美國制裁而面臨資金技術缺乏的困境,故而合作潛力龐大。儘管韓國亦加入譴責俄羅斯佔領克里米亞半島,但並未加諸任何實際制裁。事實上,韓國企業早已是俄羅斯主要的設備來源,在俄羅斯無法獲得西方資金與技術時,韓國提供另一個管道。

五、對我國的啟示與建議

(一)韓國政府對提升天然氣比例採謹慎的態度,尚積極透過國際合作尋求分散來源與降低天然氣成本,可做為我國參考借鏡

韓國總統文在寅於競選時期提出2030年將天然氣比例提升至37%的計畫,但實際執政後,僅由目前17%提升至19%,與競選政見落差極大,應該是文在寅在與行政部門商討後,認為大幅提升天然氣比例將不利電價與穩定供應,故改變原本態度,由原先極度積極的態度轉變為極度保守(甚至比前任政府還要保守)。不僅如此,文在寅尚計畫進一步將比例已經不大的天然氣分散來源與降低成本,尋求與俄羅斯建立天然氣合作。我國預計2025年天然氣比例調高至50%,與韓國形成對比,可參考韓國經驗,尋求來源分散而低價的天然氣進口。

 

(二)俄羅斯正積極開發新的LNG氣源以滿足東亞市場的需求,我國可密切注意其開發進展

為了擴大東亞市場,俄羅斯正積極開發北極圈及庫頁島離岸天然氣。北極的亞瑪爾天然氣已開始運作,北極2號LNG也在積極尋求投資來源,預計近期可做出最終投資決定。未來,北極LNG可透過堪察加轉運站供應東亞市場。距離東亞最近的庫頁島天然氣也正進行庫頁島3號離岸天然氣的開發。此外,西伯利亞力量管道未來將向東延伸並連結至海參崴,在海參崴液化後向東亞出口LNG。這些新的LNG產能均可成為我未來的潛在的供給來源,我國可密切注意其開發進程。

 

參考資料

  1. Paik, Keun Wook, “South Korea’s Energy Policy Change and the Implications for its LNG Imports”, The Oxford Institute for Energy Studies, Jun 2018
  2. “The 8th Basic Plan for Long-term Electricity Supply and Demand(2017-2031),” MOTIE, Dec. 29, 2017.
  3. “South Korea’s New Electricity Plan,” https://www.ifri.org/en/publications/editoriaux-de-lifri/edito-energie/south-koreas-new-electricity-plan-cosmetic-changes-or
  4. “South Korea to Cut LNG taxes in April, Raise Thermal Coal Tax by 27%,”  https://www.spglobal.com/platts/en/market-insights/latest-news/natural-gas/020119-south-korea-to-cut-lng-taxes-by-74-in-april-raise-thermal-coal-tax-by-27
  5. 南韓 2017 新政府之能源政策研析 ─關閉老舊火力發電廠與不新建不延役核能機組https://km.twenergy.org.tw/ReadFile/?p=Reference&n=2017824162117.pdf
  6. 董向榮,「韓國文在寅政府對外經濟合作政策及其前景,當代世界」,2018年第7期。
  7. “Moon’s Eurasia: Opening up North Korea, Serving Seoul’s Interest,” https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/moon-eurasia-opening-north-korea-serving-seoul-interests
  8. “South Korea -Russia cooperation Indicative of Changes on Korea Peninsula,” http://www.hani.co.kr/arti/english_edition/e_international/850325.html
  9. “Russia and South Korea: unsuccessful Attempt at Cooperation,” http://www.pism.pl/publications/bulletin/no-21-1267?wersja_pelna=1
  10. “Under Pressure: Russian Energy Cooperation with Japan and South Korea since Western Sanctions,” https://www.fpri.org/article/2019/02/under-pressure-russian-energy-cooperation-with-japan-and-south-korea-since-western-sanctions/
  11. “Korea, Russia Sign Action Plan to Bolster Bilateral Cooperation,” http://www.koreaherald.com/view.php?ud=20190213000817
  12. “A Closer Look at South Korea’s Plan for Cooperation with Russia,” https://thediplomat.com/2019/01/a-closer-look-at-south-koreas-plan-for-cooperation-with-russia/
  13. “South Korea and Russia to conduct Joint Study for Natural Gas Pipeline Running through N. Korea”, http://english.hani.co.kr/arti/english_edition/e_business/867575.html
  14. “Trans-Korea Gas Pipeline Project Reappears, but Challenges Remain” https://www.reuters.com/article/us-northkorea-southkorea-gas-russia-expl/trans-korea-gas-pipeline-project-reappears-but-challenges-remain-idUSKBN1JP0UN
  15. 「韓國天然氣公司加入Arctic LNG 2項目」,https://kknews.cc/zh-tw/world/e43gkyz.html
  16. 「媒體:韓國公司或將在北極液化天然氣項目中參股10%」,http://big5.sputniknews.cn/economics/201806261025736852/
  17. “Kogas Closes in on Arctic LNG 2 Play”, https://www.lngworldshipping.com/news/view,kogas-closes-in-on-arctic-lng-2-play_53246.htm
  18. “Russia, South Korea to Develop Energy Ties,” https://www.spglobal.com/platts/en/market-insights/latest-news/natural-gas/062218-russia-south-korea-to-develop-energy-ties-kogas-eyes-arctic-lng-2-stake
  19. “KOGAS Eyes Role In Arctic LNG-2”, https://newsbase.com/topstories/kogas-eyes-role-arctic-lng-2

 


[1] South Korea’s Energy Policy Change

[2] Paik, Keun Wook, “South Korea’s Energy Policy Change and the Implications for its LNG Imports”, The Oxford Institute for Energy Studies, Jun 2018

[3] “Russia and South Korea: unsuccessful Attempt at Cooperation,” http://www.pism.pl/publications/bulletin/no-21-1267?wersja_pelna=1

[4] “South Korea -Russia cooperation Indicative of Changes on Korea Peninsula,” http://www.hani.co.kr/arti/english_edition/e_international/850325.html

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