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國際合作邁向能源新世紀

研析報告

能源轉型對地緣政治的影響與因應—解析全球能源轉型地緣政治委員會「一個新世界」報告

一、前言

鑑於全球能源轉型對地緣政治產生的影響已不可忽視,國際再生能源總署(IRENA)在秘書長Adnan Z. Amin的提議下,於2018年1月成立「全球能源轉型地緣政治委員會」(The Global Commission on the Geopolitics of Energy Transformation),討論全球能源使用由化石能源轉向再生能源的過程對地緣政治產生的影響。此一委員會獲得德國、挪威與阿拉伯聯合大公國政府的支持。該委員會為一獨立組織,由冰島前總統Olafur Grimsson擔任主席,成員均以個人的名義加入。委員會主要重點工作有:1.檢視與分析由再生能源所引導的能源轉型改變地緣政治的程度;2.發展能源轉型與地緣政治的知識架構;3.根據委員會討論結果撰擬報告,作為往後討論的準據;4.發展國家在新能源情勢下的行動架構。在過去一年委員會已召開四次會議討論報告內容,最後於2019年1月IRENA峰會中,委員會正式發表「一個新世界:全球能源轉型的地緣政治」(A New World: The Geopolitics of the Energy Transformation)報告。該項報告為首篇探討能源轉型對地緣政治影響的研究,對我國觀察地緣政治的變動具有相當參考價值,本文將介紹並評析該報告內容,以及對我國的啟示。

二、報告重點摘要

該項報告認為能源轉型對地緣政治將產生深遠的影響,21世紀的地緣政治地圖將因此重繪。新的地緣政治將與過去百年的舊能源地緣政治產生根本上的不同。過去以化石能源為主,由於地理上集中的特性,擁有能源國家的動向深切影響各國的財富與安全。然而,在能源轉型下,大多數國家的能源獨立會大幅提升,對於能源供給與價格變動的脆弱性將會降低。但對於一些重度依賴石油、天然氣或煤炭出口的國家,它們會因化石能源消費減少而面臨挑戰。另一方面,由於再生能源的分散式供應的特性,將賦予公民、當地社區與城市權力,而會成為推動民主化的有力工具。

該報告認為能源轉型將是重塑21世紀地緣政治的主要因素之一。新時代能源轉型對地緣政治的影響包括國家相對地位和貿易關係發生變化、新能源領導者和聯盟的出現,能源參與者也變得更加多元化。以下即對該報告的重點進行摘要。

(一)再生能源翻轉地緣政治的基本原因

21世紀能源轉型導因於再生能源的成本下降、防治污染與氣候變遷的需求、各國政府設定再生能源目標,以及技術創新等因素。這些因素促使國家提升能源效率與減少能源的使用、降低化石燃料消費、增加再生能源應用,並加速電力的發展。事實上,整個能源轉型的過程即是一種再生能源與化石能源間消長的過程,深切影響地緣政治發展並改變其結構內涵。造成這些變動主要的根源即是因為兩種能源存在基本上的差異。

首先,與化石燃料地理上集中的特性不同,大多數國家均擁有各種不同形式的再生能源,因而油氣運輸咽喉要道的重要性將會降低,例如對全球石油運輸至關重要的荷莫茲海峽對全球能源供給安全的影響將不如以往。

其次,大多數再生能源是一種流動的形式,而化石燃料則如貨品一樣可放庫存。再生能源流動的特性使其不會耗盡,且不易像化石能源一樣可以用人為的方式中斷供給。

第三,再生能源在運用上較少受到規模上的限制,幾乎任何規模都可以部署再生能源,且在生產與消費上皆具有去中心化的特性,這將使再生能源產生民主化效應。

第四,再生能源的邊際成本幾乎為零,太陽能和風力更是每增加一倍的容量,其成本降低近20%,成本降低將促使再生能源廣泛運用而增強推動變革的能力。

(二)權力轉變

過去兩個世紀,石油、天然氣和煤炭儲量地理上的集中性成為影響國際地緣政治重要因素。油氣出口國在生產和貿易上的控制,一直是20世紀國際強權政治的一個關鍵要素。從化石燃料轉變成再生能源對全球地緣政治的改變,並不亞於從木材到煤炭,從煤炭到石油所帶來的歷史轉變。此一轉變對於不同國家產生不同的影響,主要取決於它們對化石燃料貿易的依賴程度,以及在清潔能源技術創新的地位。以下即依照對化石能源貿易的依賴程度及潔淨能源創新兩項重要因素來分析新地緣政治中的權力轉變。

1.化石燃料出口國

在能源轉型的時代,原本因化石燃料輸出而具有地緣政治影響力的國家,它的全球影響力將會下降。過去,許多化石燃料生產大國將手上的資源當作籌碼,做為他們追求權力的工具。它們利用由化石燃料所獲得的收益資助社會經濟發展,增強其軍事能力,或投資外國資產。能源轉型將對化石燃料價格和相關收益產生壓力。如果化石燃料收入下降,這些國家將需要重新考慮其國家優先事項和戰略。

另一方面,化石燃料收益的減少可能對重度依賴油氣出口的國家造成嚴重的衝擊。如果這些國家的政府治理能力不足,石油收益的損失可能導致社會崩潰和政治不穩定。在許多石油生產國存在一種隱含的社會契約,即國家的權威源於提供慷慨的補貼服務。如果他們的石油收入長期下降,這些政府將難以提供公民所期望的社會福利。緊縮的財政可能會破壞國家的正當性,導致社會動盪,甚至政治動亂。國內政治動盪可能進一步跨越國界,對區域穩定產生負面影響。事實上,石油國家出現的權力真空可能是能源轉型的最大地緣政治風險。

2.化石燃料進口國

從戰略角度來看,化石燃料進口國很容易受到油氣出口國的國內政治不穩定、恐怖襲擊或武裝衝突所導致的供應中斷和價格波動的威脅。過去,化石燃料進口國對能源安全的擔憂及其所採取的鞏固供給來源的作法經常成為它們對外關係的主軸,例如許多能源消費國的聯盟形成,國家利益的保護以及國防規劃都與穩固供給來源有關。從消費者的角度來看,能源進口將大量財富轉移到海外,造成國家的貿易赤字。高油價也可能引入通膨,抑制消費支出和提高經營成本而影響經濟成長。

然而,能源轉型卻可大大減少石油進口國的脆弱度。由於大多數國家均擁有某些形式可開發的再生能源潛力,發展本身的再生能源不但可以提升能源安全,並可改變能源出口國和進口國之間的關係。在再生能源經濟中,大多數國家將能夠實現能源獨立,它們將擁有更大的能源自主採取適合本身的能源決策。從進口化石燃料轉向國內生產再生能源的國家也可改善其貿易平衡,並可將削弱石油和天然氣在國際政治中的作用。往後,確保能源供應安全不再是國際政策的目標,反而有更多部分是國內治理問題。能源消費國在國際關係上不再受限能源生產國,因此能夠更加獨立地實現其戰略和外交政策目標。

3.再生能源領袖的崛起

在能源轉型經濟中,能夠利用再生能源技術的國家可望提高其全球影響力。以下三類國家有可能成為新的再生能源領導者。首先,具有高再生能源潛力的國家,如果能夠成為再生能源電力或燃料的重要出口國,這些國家將可獲得影響力。其次,擁有生產再生能源設備所需礦產資源的國家,將有機會成為全球再生能源價值鏈的一部分,進而提升國家的經濟成長。第三,由能源轉型獲利最多的國家當屬具有再生能源技術創新的國家。中國大陸擁有最好的條件可以成為再生能源的超級強權。中國大陸是全球最大的太陽能板、風機、與電動車與電池的生產者、出口者與裝設者,在全球能源轉型中具領導地位。目前中國大陸在地緣政治的地位已因再生能源而有所提升,包括因生產再生能源而減少對進口油氣的依賴,且由於它在再生能源的出口大幅成長,在貿易平衡上創造額外的利益。

另一方面,如果全球再生能源技術由少數國家所控制,對於未擁有關鍵技術的國家,將會重度依賴少數技術掌控國。然而,除了技術之外,再生能源領導者將不可能像化石能源生產者一樣具有控制全球市場的能力。原因是再生能源資源具有普遍及分散的特性。

4.新參與者的加入;公民、城市與企業

由於再生能源傾向將能源體系去中心化及民主化,能源轉型可能會重組國家的政治與經濟權力。原本中央化政府在能源體系的角色將會改變,許多新的能源行為者與商業模式將會加入。一個比較多元的能源生態體系因而產生。由於分散式電網的架設,家庭與社區較能享有能源自主。許多公民不再只是消極的電力消費者,他們也有可能成為生產者。

「城市」將成為能源轉型的中心角色,目前城市之間已建立全球性聯盟,創造全球能源治理的新層次。此外,企業在能源轉型中亦扮演重要角色。大油公司逐漸將營業重心轉向再生能源,全球科技公司也正在成為新能源領域的重要參與者。簡言之,再生能源轉型所導致國家的權力分散、化石燃料時代的衰落、和分散發電的出現可能對民族國家的功能產生深遠的影響。

(三)國家間的新關係

再生能源不只影響國家間的權力平衡,它將同時影響聯盟的形成與貿易流量,對電網與新貨品的需求亦將創造新的互依關係。

1.聯盟的改變

若全球對化石燃料的需求因能源轉型下降,建立在化石燃料上的聯盟的功能將會減弱。由於能源選項日益增多,以往具有重要地位的OPEC,其影響力可能下降且需面臨重大的調整。卡達最近決定離開OPEC,即說明OPEC在快速和結構性變化中的挑戰。國與國間的關係也會因此改變。美國與沙烏地阿拉伯原本是以石油的因素而結盟,在能源轉型中,兩國固有的關係將失去維繫的支柱。同樣的,國家的能源外交也要重新思考,日本對外能源策略已不再只重視確保化石能源的進口,目前尚包括新及再生能源,特別是氫能。在多邊領域,國際間已出現數個新的聯盟與倡議,目標在促進多邊合作與再生能源技術,例如國際太陽能聯盟。即使這些聯盟是以技術合作為主,但也會有地緣政治的影響。

2.新的貿易地圖

再生能源將在國家和地區之間建立新的聯繫和依賴關係。從廣義上看,能源依賴的重心將從全球市場轉移到區域電網。由於再生能源在地理上的集中度低,一個國家可以根據本身技術、相對價格和運輸成本等比較利益來發展並出口本身具優勢的再生能源在整個再生能源轉型,電力將成為中心。過去依賴石油進口的國家,可尋求在本國開發再生能源,並將自己的電網與鄰國的電網整合。然而,電網只能在區域中交易,全球能源市場因而會變得比較具區域性。對電網基礎設施的控制將對國家安全、全球影響力的投射至關重要。

3.重新思考能源外交策略

長期以來,各國一直把能源作為外交政策的工具。在新的能源轉型時代,石油與天然氣作為外交政策工具的重要性降低。但是,再生能源的特性卻使其很難跟油氣一樣作為地緣政治工具。儘管再生能源的普及與電氣化可促進電力跨境貿易,但主導電網的國家可否對鄰國施加控制?國家是否會利用中斷電力作為重要的外交政策工具,就像油氣制裁一樣?電力貿易往往比石油和天然氣貿易更具互惠性。石油和天然氣從出口國流向進口國是單向流動的,而國家之間的電力貿易卻多是雙向的。一個生產太陽能的國家可以在下雨的時候從鄰國進口能源,但在天晴的時候向鄰國出口能源。

在未來,隨著越來越多的國家生產清潔電力並建立互聯網絡,國家不太可能受其他國家在電力貿易上的抵制,它們可以在國內部署再生能源發電,或者從其他鄰國進口電力。因此,再生能源出口國將永遠與進口國間存在相互依存的複雜網絡,而這一網絡往往會削弱將再生電力用作地緣政治武器的潛力。相反的,再生能源與電力跨境貿易將會促進區域合作,而創造所謂的區域電網社區。

(四)再生能源與地緣政治衝突

能源使用轉向再生能源可以減少某些衝突的發生,例如以往與油氣資源相關的衝突將會減少,並緩解對重要自然資源的競爭,尤其是石油、天然氣、水和食物。氣候變遷導致食物與水的減少,加劇受害國家的貧窮,更進一步會影響國家安全。各國可能會為奪取水、能源與食物而會產生地緣政治的衝突。再生能源不但可以減少在上述資源的壓力,尚可為各國帶來無數的新工作。

另一方面,使用再生能源也會創造新的衝突,包括煤礦產業的沒落將造成社會經濟與失業問題,而成為衝突的根源。其次,化石能源產業鏈的資產將遭到套牢,導致相關國家的發展困難。第三,由於再生能源伴隨智慧電網發展,敵對國家可能利用駭客進行電網破壞而使衝突升高。最後,國家間也可能針對生產再生能源所需要的礦產進行爭奪等。在策略上,推動包容性成長將會緩和發展再生能源所帶來的經濟與社會上的緊張。由於發展再生能源所帶來的電力普及減少能源貧窮亦會協助達到地緣政治上的穩定。

三、報告評析

該報告為IRENA相關機構所發佈,難免會產生過度強調再生能源影響力的情形,以下即針對報告內容做簡單的評析。

1.該報告開創能源轉型與地緣政治的新研究領域

過去,有關能源地緣政治的研究皆強調化石能源的角色,所有論述都是在化石能源前提下開展,而再生能源崛起後對傳統能源地緣政治的衝擊並未受到應有的關注。此次由全球地緣政策委員會所發布的報告,的確為未來能源地緣政治研究開創一個新的途徑。藉著此一研究,我們得以將能源對地緣政治的影響視為一個動態過程,過程中不只受行為者與互動規則的影響,尚會因最根本的能源種類重要性的改變而有不同。

2.油氣的重要性仍然存在

該報告的一個重要的前提是再生能源將取代化石能源成為未來的主流能源。再生能源的蓬勃發展為國際間的明顯趨勢,但其能取代化石能源的程度如何仍然是個問號。該研究特別強調再生能源在電力上的角色。但在電力上,目前再生能源最明顯取代的化石燃料是煤炭,而煤炭在地緣政治的角色相當小。再生能源對天然氣發電的取代目前尚不明顯,對石油的取代則需要透過電動車的推廣,同樣的這方面的發展仍有待觀察。即使傳統汽車被電動車取代,仍有其他用途需要用到石油,其中與地緣政治最相關的是軍事用器械、武器或運輸工具所需的動力,這些很大部分仍須依賴石油,較難被電力取代,故而在中短期內石油仍是重要的影響地緣政治的能源。

3.再生能源較難轉化為地緣政治的權力

再生能源取代化石燃料對地緣政治最大的影響不是具有再生能源優勢的國家將因而取得新的權力,而是舊有的化石燃料影響力不再,相關生產國在地緣政治上的優勢地位喪失,這的確將大幅重繪全球能源地緣政治地圖。但這並不表示具有再生能源優勢的國家就可擁有與過去石油生產國一樣的權力。由於再生能源普遍與分散的特性,其對地緣政治的影響遠遠不如化石燃料。事實上,化石燃料的影響力的下降,所代表的真正意義是整體能源對地緣政治的影響力降低。

再生能源的特性使得擁有再生能源技術或生產設備的國家很難轉化為地緣政治權力。該報告指出最具地緣政治優勢的再生能源受惠國是擁有技術創新的國家。但問題是,目前技術創新國多屬歐美先進國家,其關鍵技術多為企業開發並擁有,相關運作也是依據市場規則。與石油不同,石油生產者多為威權國家,資產歸政府所有,故而政府可以將其運用在國際政治領域。而再生能源技術的擁有者為企業,其運作早已具跨國特性,一國政府很難將此優勢運用在國際政治。更何況,再生能源市場具有相當的競爭性,如果某國為追求地緣政治目的而限制再生能源產品出口,國際市場很容易找到其他的替代生產者。更重要的是,在再生能源的應用中,可受人為控制的部分是設備而非燃料本身,禁止輸出再生能源設備不會像石油一樣對物價及經濟發展產生立即性的重大影響。

4.中國大陸地位被過度高估

報告指出中國大陸在全球再生能源發展居領導地位,將會成為再生能源超級強權,並提升其地緣政治的地位。此一看法有以下幾點可再加思考:第一,該報告認為再生能源發展最具影響力的面向為科技創新,中國大陸雖為再生能源最大的生產國與投資國,但在技術創新上仍然落後歐美國家。第二,上面提及,要轉換再生能源生產力為地緣政治上的權力尚有相當的困難,中國大陸在製造上的優勢對於提升其地緣政治地位的作用有限。第三,近來中國大陸在能源地緣政治的地位的確有所提升,但這大部分歸因於全球油氣市場轉換為買方市場的結果。第四,中國大陸運用再生能源生產上的優勢主要展現在協助落後國家發展電力上,此的確提升其在落後國家的影響力。然而,中國大陸對落後國家電力上的協助不只包括再生能源,還包括火力發電、水力發電、核電與電網基礎建設等。

四、對我國的啟示與因應

(一)積極發展再生能源,提升能源自主並減少對能源地緣政治的脆弱性

根據該報告指出,發展再生能源將使能源進口國達到能源獨立,不但可以改善貿易平衡,尚可免於因依賴化石能源所需承受的地緣政治上的脆弱性。我國為能源進口國,能源供應時常受制於地緣政治的因素,尤其是中東地區的動亂更是我國能源安全的一大潛在威脅。然而,發展再生能源可免除此一威脅,達到能源自主的目的,也會使我國對中東地區國家的外交政策較有獨立的空間。此外,目前我國每年尚花費鉅額外匯採買化石能源,若採用再生能源則可減少貿易支出,進一步改善我國的經濟發展條件。

(二)強化再生能源技術研發與設備生產,提升我國地緣政治影響力

儘管如上所述,技術創新較難轉化為地緣政治上的權力,但這主要是對國際體系的強權而言。對我國而言,我國屬於小國,無須追求具有體系規模的權力,經貿與技術上的軟實力即可滿足我國在維持地緣政治地位上的需求。事實上,我國在再生能源的技術發展已屬先進,也是全球主要的太陽能設備的生產國,這些優勢雖然尚不足以與其他強權競爭地緣政治地位,但卻可透過與他國在再生能源的合作,維繫我國國際環境的穩定發展,並提升我國對這些國家的影響力。

 

資料來源

  1. “A New World: the Geopolitics of the Energy Transformation”, Global Commission on the Geopolitics of Energy Transformation, Jan 2019.
  2. Official Website, Global Commission on the Geopolitics of Energy Transformation, http://geopoliticsofrenewables.org
  3. “Renewable Industry Starts to Grapple with Geopolitical Impact of Shift to Green Energy”, https://www.forbes.com/sites/dominicdudley/2018/01/14/renewable-energy-geopolitical-impact/#16959e152f49
  4. “Renewable Energy to Remodel World Dominance Pattern,” https://cleantechnica.com/2019/01/12/renewable-energy-to-remodel-world-dominance-patterns
  5. “FSR in Abu Dhabi for Launch of New World: The Geopolitics of Energy Transformation,” http://fsr.eui.eu/fsr-in-abu-dhabi-for-the-launch-of-new-world-the-geopolitics-of-the-energy-transformation
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