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國際合作邁向能源新世紀

研析報告

APEC能源安全議題之進展

APEC經濟體歷經各次石油危機後,提出「APEC能源安全倡議(Energy Security Initiative)」,是APEC能源工作組(Energy Working Group, EWG)開展各項工作之基礎,目前EWG能源安全議題之重點係強化APEC成員針對油氣能源供應停頓之情況作出因應之能力,議題發展仍不脫能源安全倡議之初衷,而以緊急應變機制、數據交換、國際合作與網絡合作、特定議題發展等重點為主,工作任務分配部分,原則上並未統籌歸屬於特定專家分組,而係緣傳統議題發展脈絡及計畫屬性,分別直接由EWG秘書處或相關專家分組負責。惟此情況於本(2016)年5月在澳洲坎培拉召開之第51屆EWG大會(EWG51)後或有所改變。本文淺析APEC能源安全議題發展趨勢及EWG51後之變革方向,並在文末對我國未來之參與提供建議。

 

一、APEC能源安全議題發展趨勢

(一)APEC能源安全倡議(Energy Security Initiative)

APEC能源安全倡議是APEC能源工作組(Energy Working Group, EWG)開展各項工作之基礎。於2001年APEC上海領袖與部長會議中,APEC成員經濟體認為擁有可靠(reliable)且可負擔(affordable)之能源,進而達到「能源安全(Energy Security)」,對於APEC區域在經濟、社會、環境等領域之發展有其重要性,故責成EWG執行強化能源安全的各項工作。此後APEC成員加強在政策層面之合作,合作主題包括短期對一時能源供給中斷事件進行因應,以及‚長期觀察與應對區域能源挑戰,APEC成員並視強化能源安全為APEC區域重要的反恐(Counter-terrorism)合作項目之一。

(二)能源安全議題在EWG中之合作脈絡

最初能源安全議題在APEC中之發展,源自APEC經濟體歷經各次石油危機後,對重大石油危機事件影響經濟至鉅之體認,故於EWG承擔APEC能源安全倡議後,亦朝此方向設計重要工作,透過EWG本身及其下專家工作組執行相關合作計畫,以強化區域能源安全。重要計畫如:由亞太能源研究中心(Asian-Pacific Energy Research Centre, APERC)與能源國際組織合作,協助APEC整體參與當時之聯合國「石油數據倡議(Oil Data Initiative)」,搜集、分享與分析石油數據;網羅有意願參與之APEC成員,建立即時石油供給緊急情況之資訊分享網絡;針對海事相關之潛在影響石油安全事件研擬應對方法;其他能源安全計畫等,此一議題發展與對話架構延續至今。

即使EWG近年來逐漸順應全球能源政策趨勢朝向永續發展,APEC區域之能源組合(energy mix)亦有若干變化,而將數據搜集工作擴及至天然氣部門,同時亦將永續發展納入能源安全議題之合作範疇中,作為重要主軸之一,觀EWG所發布之《五年計畫(Energy Working Group Strategic Plan for 2014 – 2018)》可以發現,在能源安全議題部分,其發展仍不脫能源安全倡議之初衷,而以緊急應變機制、數據交換、國際合作與網絡合作、特定議題發展等重點為主。而依EWG於2016年2月所發布之年度工作計畫(Work Plan)來看,關於能源安全議題之重點亦係強化APEC成員針對油氣能源供應停頓之情況作出因應之能力,並有如下重要工作:

  1. 油氣安全倡議(Oil and Gas Security Initiative, OGSI):藉由APERC之協助,持續進行能力建構,以增強APEC成員因應油氣供應緊急事件之能力,OGSI之重要活動包括:能源緊急事故演習(Emergency Exercise)、建構網絡論壇(Network Forum)、及著手研析與分享與能源安全相關之新聞與研究。
  2. 油氣數據之搜集:透過更新出版年度APEC能源統計出版品與執行「聯合組織數據倡議(Joint Organization Data Initiative, JODI)」,EWG由APEC成員合作搜集各經濟體之油氣數據;並由能源數據與分析專家小組(Expert Group on Energy Data and Analysis, EGEDA)進行加強能源數據蒐集能力之短期及中期能力建構,而藉此長期能增加區域能源組合的多樣性。
  3. 推動液化天然氣貿易促進倡議:能源部長於2014年同意推動液化天然氣貿易促進倡議,因此,EWG將持續推動該倡議,透過資訊分享及公私部門對話而創造對區域LNG有彈性且多樣化及投資友善的貿易環境。
  4. 特定重點議題:近年之特定議題包括因應能水交織議題(energy-water nexus)及其潛在之脆弱程度;因應能源與能源網絡交織議題(Cyber-Energy Nexus)以建立可靠且可互相操作而安全的電網;以及強化區域能源網絡。
  5. 潛力議題之關注:非傳統油氣之探勘與發展及區域天然氣市場之發展,亦為APEC成員長期關注之目標,並持續評估非傳統油氣支持區域能源組合之潛力,分享關於探勘與研究發展之最佳實施範例。

圖1 EWG能源安全議題討論脈絡架構

資料來源:本文整理

從任務分組來看,長期性延續性計畫中,OGSI係由APERC支持,而在EWG秘書處下作推動;油氣數據之搜集則由EGEDA專家分組負責;液化天然氣貿易促進倡議在EWG秘書處下作推動。

特定議題或潛力議題在推動初期或以自籌資金(self-funded)計畫方式在EWG秘書處下推動,如:美國提出關於能水交織議題或能源與能源網絡交織議題之計畫;又或係以APEC資助(APEC Support Fund)計畫方式在與該議題相關之EWG專家分組推動,如區域電網相關計畫即在新及再生能源技術專家分組(Expert Group on New and Renewable Energy Technologies, EGNRET)推動。

 

二、EWG51之變革-由澳洲「區域能源安全架構(Risk Management Framework for Regional Energy Security)」計畫談起

能源安全議題在EWG中之發展脈絡及工作任務分配如前述,原則上並未統籌歸屬於特定專家分組,而係緣傳統議題發展脈絡及計畫屬性,分別直接由EWG秘書處或相關專家分組負責。此情況於本(2016)年5月在澳洲坎培拉召開之第51屆EWG大會(EWG51)後,或有所改變。

(一)澳洲於EWG51大會提倡重新思考能源安全風險管理架構

本屆EWG51大會,澳洲為主辦國,席間除闡述其國內之能源情勢與政策外,尚談及其在能源安全議題下之觀察,與即將進行一項關於能源安全風險管理之計畫-以辨識影響能源安全之風險要素,並以之建立能源安全風險評估指標之方式,作為研擬如何因應區域能源安全風險、進行風險管理時之策略基礎。

就此,澳洲提及考量其於國內進行能源安全風險管理時,雖經參考美國、英國、日本等範例對能源安全風險之管理方法,仍感不足,認為下列重要能源情勢變化將影響施政者或相關參與者對能源安全風險進行管理,且傳統評估風險或風險管理之方法無法將此納入考量,而可能忽略對系統性風險之評估:

  1. 全球能源與經濟形態改變:包括因能源來源之多樣性增加,煤炭與天然氣與再生能源加入能源組合,而對石油之需求逐步調降,且油氣供給之期貨與衍生市場交易發達,以及總體經濟環境之變動等;
  2. 能源市場及能源系統變化:近年來市場及系統性之變化快速而不穩定,且相關變化均對總體經濟造成一定程度衝擊;
  3. 能源安全風險管理架構不合時宜:目前之能源安全風險管理架構係來自因應1970年代以降之歷次石油危機,此種「為弱化石油供給中斷而對經濟產生之影響」之管理基礎,未能納入系統性風險及其所可能造成之損害。

澳洲並認為,雖能源安全之意涵與風險仍需對應APEC成員內部能源政策發展需求,而在管理上難有放諸四海皆準的一致方法,但若能結合傳統能源安全風險管理架構所辨識出關於即時能源供給安全之威脅、‚能源基礎設施之韌性(Energy Resilience)、及ƒ能源交易市場及其衍生市場(如:能源衍生性金融商品市場)三者,作為重要觀測領域,並研析建置能源安全風險管理指標系統,將能提供各成員於管理內部能源安全風險時作為參考,並以此逐步建立「區域能源安全架構」,尤其針對跨議題領域之系統性風險-一旦發生變化將輕易在系統及跨系統傳播,且連帶發生急促的系統連鎖反應之各項風險因子如:金融風險,特別重視。

(二)會員體回應與EGCFE改組

本次澳洲提案之「區域能源安全架構」計畫,經APEC成員肯認可以APEC資助(APEC Support Fund)計畫之方式進行,並於新提案計畫評比時,獲得高度肯定。

此外,從任務分組來看,由於澳洲此項計畫係在傳統能源安全風險之討論主軸-油氣供需安全外,尚納入能源基礎設施韌性與能源交易市場兩項風險要素,而前者與近期EWG甫設立能源韌性任務小組(Energy Resilience Task Force)相關,引起討論。數個APEC成員表示於考量建立「區域能源安全架構」之際,能源韌性既有其本身之意涵,亦可能是影響能源安全之系統性因素之一,則在議題發展資源分配上,能源韌性議題與能源安全議題應有所區分,該任務小組亦應與能源安全領域相關任務分組有適當分工。

惟如前述,目前EWG並無能源安全議題之專責專家討論平台,我國即發言建議,過往較聚焦關注煤炭發展及碳捕捉與封存技術課題之潔淨化石能源專家分組(Expert Group on Clean Fossil Energy, EGCFE),或可進行任務轉換,除既有之重要工作仍持續進行外,並主導能源安全議題在EWG之討論,此建議已獲APEC成員及EWG主席Phyllis Yoshida博士支持。

而於能源韌性任務小組第二屆會議中,日本原先提案APERC主導之OGSI應歸屬於該任務小組,惟經APEC成員討論後,決議認為推動OGSI應為能源安全議題,並應歸屬前述改組後之EGCFE,我國則進一步強調OGSI與能源韌性小組應分別各自推動其專責領域工作,對相關結論表示支持。

至此,APEC成員支持EGCFE專家分組進行改組,且將能源安全議題歸屬於該專家分組討論。本次大會結論將於下屆EWG大會重新檢視,EWG主席Phyllis Yoshida博士亦承諾將於下屆EWG大會期間檢討EGCFE之工作範疇與章程,以進行改組,初步並議定將納入石油與天然氣等能源安全議題。而由於澳洲主導推動「區域能源安全架構」計畫,後續亦可能在EGCFE專家小組扮演積極角色。

 

三、我國因應之道

(一)EWG能源安全議題改革之意涵與影響

  1. 正面意義與優點

本次EWG51中,關於能源安全議題歸屬之討論,對EWG整體而言,有其正面意義。在重要任務之分配上,具有j整合議題合作資源、k提升組織效率、l增強連結性的意涵,藉由引導議題能量進入專家小組,由專家小組主席統籌管理,可避免相似或關聯議題計畫各自執行而缺乏對話討論等問題;在強化能源安全目標上,EWG中將有j油氣供應安全之資訊分享、未來將逐步建置雛型之k區域能源安全架構與能源安全風險管理指標系統、及l能源緊急事故因應機制等工具,可強化APEC成員個別及區域之能源安全。

  1. 能源韌性與能源安全之議題分野仍待解決

2015年菲律賓宿霧第12屆能源部長會議以「邁向具能源韌性的APEC共同體(Towards an Energy Resilient APEC Community)」為討論主題,並於會後責承EWG成立能源韌性任務小組,目前由美國主導。惟該任務小組之對話討論多集中在組織架構及工作開展,尚未歸結能源韌性之意義與議題範疇,仍待計畫之提案與執行,逐步補強。

從目前發展來看,會員體關注能源韌性議題之切入點,在於從能源基礎設施層面出發,而檢視基礎設施遭逢災禍時,會員體之承受度與回復力。較狹義之討論,集中在能源基礎設施本身,包括從政策支持與能源技術方式提升韌性,而能源技術部分,涉及新及再生能源部分如:前述能水交織、區域電網互連、及微電網等議題,亦多在EGNRET討論;較廣義之討論,則重視基礎設施遭受災候破壞而對整體能源供應造成影響將危及能源安全,以及如何透過調整能源政策與能源組合,建置事前預防及事後反應機制等。鑑於能源韌性議題兼含能源韌性與能源安全內涵,未來如何整合EWG專家與任務分組之合作能量,仍待APEC成員討論。

(二)我國如何因應

研擬我國就本次EWG51關於能源安全議題之歸屬與EGCFE專家分組改組此一變革之因應之道,應從此變革對我國之影響出發,而從二個層面衡量-其一為我國在EWG中對能源安全議題之參與;其二則為此一變革之影響是否對我國能源政策發展有重要意義。

觀我國在EWG中就能源安全議題之參與,目前最主要的應為推廣液化天然氣貿易促進倡議。鑑於我國為全球液化天然氣進口大國,且APEC區域涵蓋液化天然氣主要生產國與消費國,穩定的液化天然氣貿易不僅將鞏固區域能源安全,更將提供區域經濟成長的動能,我國甫於2014年提出倡議,並於同年獲部長會議支持後,於2015年舉辦相關活動,將活動成果提交EWG作為建議,以鼓勵APEC成員改善目前液化天然氣貿易體系,支撐區域內日益蓬勃的液化天然氣貿易活動。其後雖與OGSI合作,惟目前尚無更進一步之進展。於EWG檢討重組議題討論架構及專家與任務分組歸屬之機會,若能與各主要會員體如:美、日、澳展開更密切之合作,而使推動倡議為能源安全議題合作之一環,鞏固並延伸我國在能源安全議題的區域合作網絡,將有正面意義。

就我國能源政策發展而言,可預見未來EWG在強化能源安全之能力上,將有j油氣供應資訊分享、k區域能源安全風險管理指標系統、及l能源緊急事故因應機制,以及m能源韌性相關議題之合作能量,已如前述,尤其在區域能源安全風險管理指標系統部分,我國雖自穩定、可負擔、均衡供需等構面出發,建構「能源安全風險預警指標」管理架構,惟亦係著重於傳統風險考量,未來若相關計畫成果對如何納入系統性風險有其建樹,我國或可參考之;而能源韌性相關議題部分,EWG之討論方興未艾,加上我國經受風災及震災之苦,能源韌性同為我國必須苦思應對的問題,且在強化能源基礎設施及整體系統之回復力上,我國已在微型電網、引入再生能源、強化電網及電力供給設施部分,有既有之成果,若能積極參與EWG在此議題上之討論與合作,亦將對我國之能源政策發展有重要貢獻。

故在未來參與EWG時,我國可透過下列方式增加在相關議題之參與力道,以茲因應:

  1. 持續關注及參與EWG在能源安全議題與能源韌性議題範疇分野之討論對話,尤其是前者歸屬至EGCFE且其進行改組之工作範疇與章程。
  2. 提議液化天然氣貿促進倡議相關推動工作納入APEC能源安全議題之對話脈絡中,與OGSI合作並歸屬於EGCFE,藉由參加專家小組強化成員間之對話交流,尤其積極與主要會員體如:美、日、澳展開更密切合作。
  3. 適度追蹤及參與澳洲「區域能源安全架構」計畫之進展,並在現有之對外參與資源下,尋求合作。

 

參考文獻

  1. APEC EWG Secretariat, “APEC Ministers Endorse Energy Security Initiative”, November 2001, http://www.ewg.apec.org/documents/ESI_2001.pdf
  2. APEC EWG Secretariat, “Energy Security Initiative”, 2004/EMM6/005a, June 2004
  3. APEC EWG Secretariat, “Proposed Work Plan for 2016”, February 2016
  4. Stephen Wilson, “Risk Management Principles for Energy Security”, EWG51 Presentation Slide, May 2016
  5. Kazutomo IRIE, “Oil Gas Security Initiative (OGSI)”, EWG51 Presentation Slide, May 2016
  6. Ross Lambie, “Risk Management approaches to Energy Security”, EWG51 Presentation Slide, May 2016
  7. Australia Government, “Critical Energy Infrastructure Resilience”, EWG51 Presentation Slide, May 2016

http://www.ewg.apec.org/

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