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國際合作邁向能源新世紀

研析報告

俄羅斯突破油氣困境的國際合作策略及對我國的啟示

近幾年來,俄羅斯的油氣發展受到頁岩革命、油價變動與經濟制裁的影響而面臨極大的挑戰。在此期間,俄羅斯為了突破困境,採取一連串的國際合作策略與行動,積極拉攏相關利益關係國,使得俄羅斯在近半年來成為國際能源合作的主角。在國際組織方面,俄羅斯積極與OPEC合作減產並將於2018年12月參加OPEC+會議,決定未來減產合作走向。在雙邊方面,2018年6月,普丁與德國確立北溪2號管道的執行;2018年7月,與伊朗成協議,將在伊朗的石油和天然氣產業投資500億美元;2018年9月,重啟與中國的西線天然氣管道的談判;2018年10月,俄羅斯與印度達成LNG購買、修建天然氣管道及民用核能協議。在多邊合作方面,2018年8月,俄羅斯推動與裏海周邊國家簽訂裏海五國協議。這些眾多的國際合作顯示俄羅斯的國際能源策略的轉變。本文目的即是要探討俄羅斯從事這些國際合作的原因及策略,並分析我國可以借鏡之處。

一、俄羅斯油氣生產與出口現況

圖1 俄羅斯原油與天然氣產量

資料來源:OPEC統計資料庫

俄羅斯原油生產自2004年以來成長即趨緩,在2013-2015年期間尚呈現成長停滯的狀況。在天然氣生產上,2013至2016年俄羅斯天然氣產量減少,一直到2017年才呈現跳躍式的復甦,此與油價變動有密切的關係。由於生產不振,俄羅斯第一大原油生產國地位於2018年被美國超越,第一大天然氣生產國地位則早在2009年讓予美國。

在出口方面,俄羅斯原油出口自2005年以來即逐年下滑,至2014年來到近期的低點,2015年起開始顯著的回升。在天然氣方面,俄羅斯天然氣出口自2007年以來及呈現不穩定的波動,整體趨勢呈現下滑,2014年跌到近期的最低點。與石油一樣,2015年俄羅斯天然氣出口開始復甦,至2017年出口仍然呈現增加的趨勢。以出口地來看,根據BP資料,俄羅斯原油出口最大區域為歐洲,2017年占俄羅斯原油出口的61.3%,特別是荷蘭、德國、與波蘭,其次為中國大陸,占21.6%,獨立國協占6.5%,而日本占3%。在天然氣方面,最大的出口地也是歐洲,占俄羅斯天然氣總出口的82%,其次為獨立國協,占11.35%,再其次為日本的3%。

圖2 俄羅斯原油與天然氣出口

資料來源:OPEC統計資料庫

二、目前俄羅斯油氣部門面臨的困境

頁岩油氣產量大增、經濟制裁與油價下跌為過去幾年來俄羅斯油氣部門所面臨的主要困境。美國頁岩油氣產量大幅增加,提高全球能源市場的供給量,使得俄羅斯在國際油氣市場的地位被逐步削弱。首先就是美國能源獨立性及自給自足性增強,對中東的石油進口減少,導致中東地區的剩餘原油增加,最終排擠俄羅斯的出口。其次,在天然氣方面,美國天然氣出口已經有一定的規模,川普總統並針對性的在全球各地搶奪俄羅斯的天然氣市場,俄羅斯不敵此一新加入的強大競爭對手,全球天然氣市場的份額逐漸縮小。

2017年8月,美國總統川普正式簽署由國會通過的「美國敵對國家制裁法案」,法案在俄羅斯部份,不但將過去制裁的行政命令升格為法律,並擴大制裁的廣度與深度。主要新增制裁有1.在俄羅斯天然氣出口管道的建設與維運上,針對任何自然人或實體投資一定金額以上,美國將給予制裁。2.對於投資俄羅斯境內原油開發案,增加對外國自然人或實體進行制裁。3.禁止美國人(或實體)以及美國境內外國人或實體開採由俄羅斯企業主導的位於深海、北極外海、以及頁岩層石油計畫。美國的制裁使得俄羅斯上游的外國投資減少,特別是在北極海上和頁岩油氣開採,這些項目的融資更加困難。許多大油公司退出投資。然而,制裁在短期內對俄羅斯的生產影響不大,因為預計這些資源5到10年內不會開始生產。這些制裁的直接影響是停止大油公司計劃中的大規模投資。

儘管油價目前自2017年起已經復甦,此一復甦重要原因之一為石油生產國減產的結果,因此即使油價回升,俄羅斯也不能任意增產,況且油價的漲勢仍有可能反轉。根據IEA預估,至2023年,布蘭特原油將逐漸走低至每桶58美元。由於2017年與2018年投資於上游開採的金額並未顯著增加,使得將來很難避免需面對開採備用容量不足的問題。近來,新增的投資幾乎完全投入美國的輕凝析油的開採上。

過去幾年,由於油價下跌,俄羅斯石油和天然氣活動收入急劇下降,俄國預算赤字也在增加。俄羅斯政府實施或提出了各種增加收入的措施以為因應,包括多次改變礦物開採稅和油氣出口稅。除了稅收,俄羅斯政府還從國家作為股東的石油和天然氣公司收取股息或出售部分俄羅斯公司的股份。

三、俄羅斯因應油氣困境的國際合作策略與行動

(一)聯合OPEC因應美國的挑戰

美國頁岩油產量大增,威脅油價及其他產油國的生存。由沙烏地阿拉伯主導的OPEC,聯合俄羅斯等非OPEC國家進行減產,以拉升油價。此一倡議雖是由沙國提出,但俄羅斯的配合是「減產保價」成功的關鍵。以往OPEC曾經多次邀請俄羅斯進行控制產量的合作,但由於俄羅斯不願將其戰略產業的決定權讓渡給OPEC,所以皆予以拒絕,然而俄羅斯最後還是為了對抗美國頁岩油的挑戰並自低價中脫困,同意與OPEC達成減產協議,態度也由暫時性的合作轉變為長久性的結盟。

近來,普丁除了同意延長將在2018年底到期的減產協議,尚且企圖將OPEC+建立成制度化的長久機制。OPEC+的成立是因為沙烏地與俄羅斯聯手制衡美國頁岩油氣,目的為拉抬油價。由於美國頁岩油氣產量龐大,僅僅OPEC減產並無法影響油價,必須加入俄羅斯的力量才有可能。OPEC+聯合減產不但違反美國川普總統要求各國增產以降低油價的呼籲,尚明顯的在原油市場上形成俄羅斯聯合沙烏地阿拉伯對抗美國的態勢。

(二)調整對歐盟戰略

俄羅斯為歐洲最大的天然氣供應國,供應量超過30%,以往俄羅斯均利用此一優勢,藉由控制輸送管道作為與歐洲談判的籌碼,使得歐洲即使想要擺脫俄羅斯的依賴,成效均相當有限。2015年,俄羅斯提出北溪二號天然氣管道的建設,得到主要西歐國家的支持與融資,卻為中東歐國家所反對,再加上美國的從中阻攔,俄羅斯的歐洲天然氣管道建設遇到空前的阻擾。

歐盟對於減少來自俄羅斯的天然氣已達成共識。在此一基調下,俄羅斯似乎已無法像以往一樣對歐盟施壓以達到目的。歐盟內部對北溪二號的意見分裂,使俄羅斯難以預測支持的國家是否會屈服在其他國家的壓力。在此情形下,俄羅斯改變其以往視歐盟為整體的策略,放棄強勢高壓的態度,轉而針對特定重要市場國,建立友好關係。[1]由於俄羅斯瞭解北溪二號可以強化德國穩定的供應來源並減少過境費用,故俄羅斯鎖定德國做為主要的目標。2018年8月,普丁訪問德國,稍後德國即不顧美國及其他歐盟會員國的反對,同意北溪二號德國端開始動工興建。此事件顯示與個別歐洲國家建立良好關係的重要。

(三)推出東進政策進階版

在面對歐盟欲尋求減少對俄羅斯的能源依賴,與亞洲能源需求強勁下,俄羅斯於2009年即開始實施東進政策。以往東進政策需要克服的主要問題是與市場國間的基礎建設與價格協商,並少有區域外第三國的介入。自從川普上台執行美國第一的能源政策以來,開始積極干預俄羅斯的目標市場,例如威脅利誘中國大陸購買美國油氣,減少對俄羅斯的採購。此一因素直接造成中國大陸推遲與俄羅斯的西線天然氣管道的建設。在此情形下,俄羅斯需要思考其他有效的策略以因應變局,進而推出東進政策進階版。

東進政策進階版主要策略為建立與主要市場國長期友好關係(與美國的高壓作法不同),再伺機利用美國在亞洲區域的矛盾搶占市場份額。策略內容包括與主要市場國建立長期的政治同盟關係,降低衝突頻率、與在基礎建設與價格上讓步等。此處所謂主要市場國包括中國大陸、印度與日本。在中國方面,俄羅斯利用中國與美國的貿易戰衝突,強化與中國的同盟關係,並在中美兩國貿易戰激化時,趁機與中國重啟西線天然氣管線的協議談判。若興建完成,俄羅斯將一躍成為中國最大的供應國。

在印度方面,儘管印度為美國印太戰略的重要夥伴,然而俄羅斯與印度長期關係友好,不但開放印度投資俄羅斯油氣產業,俄國油氣公司也赴印度投資,兩國關係並未因印太戰略而改變。在印太戰略進逼下,俄羅斯反而增加對印度LNG的出口,尚更進一步計畫修建一條從俄羅斯到印度的天然氣直輸管道,以及簽署擴大民用核能合作計畫,預計未來兩年內在印度增建兩部機組。在日本方面,2017年7月,在G20峰會期間,俄羅斯以重啟北方四島談判換取日本天然氣市場,並討論包含日本大型商社參與的北極圈附近亞馬爾半島及遠東庫頁島等地LNG開發等大型項目。

(四)強化與油氣生產國的合作

以往俄羅斯與其他產油國的關係處於競爭地位,能源在彼此關係間通常為衝突因子之一。然而,由於美國頁岩革命與川普的能源政策迫使俄羅斯改善與其他主要能源生產國的關係,主要包括沙烏地阿拉伯與伊朗。在沙烏地阿拉伯方面,俄國與沙國的關係一向不睦,主因是以往沙國為美國的在中東地區的重要盟邦,除此之外,兩國尚在宗教,中東及中亞地緣政治問題,以及車臣問題上存在多重衝突。這種狀況導致兩國無法進行包括石油在內的國際經濟合作。然而,在2017年10月,沙烏地阿拉伯國王薩勒曼率領政府高層官員和私營企業代表組成的代表團至莫斯科訪問。沙國計畫對俄羅斯油氣資產展開空前的投資,加深世界最大的兩個能源出口國之間的合作,俄羅斯並企圖與沙國訂立長期的LNG供應合約。更重要的是,兩國在過去一年一直在減產議題上進行密切合作。

在伊朗方面,由於地緣政治的考量,俄伊兩國向來維持良好關係,但先前並未積極發展能源相關合作。近一年來,兩國能源合作轉趨密切。除了上述對抗美國的考慮外,主要是因為美國正對伊朗實行經濟制裁,伊朗投資資金極度缺乏。2018年7月,兩國領袖達成合作協議,俄羅斯準備在伊朗的石油和天然氣產業投資500億美元。兩大俄國石油業者俄羅斯石油(Rosneft)公司和俄羅斯天然氣(Gazprom)公司,也已和伊朗石油部開始洽談簽署多達100億美元的合約。根據初步計算,完成之後,石油年產量將達到5500萬桶。此外,由於兩國皆受美國經濟制裁,俄羅斯尚尋求與伊朗在能源交易中替換美元。兩國友好關係使俄羅斯可以扮演沙國與伊朗的調停者角色,曾說服伊朗接受減產協議。

(五)建立完整的跨國油氣供應鏈

為了因應來自頁岩油氣的激烈競爭,替本國油氣產品尋找出口與資金,俄羅斯一方面積極吸引國外投資,另一方面也投資他國的石油加工產業。在投資國外石油加工業方面,儘管過去俄羅斯企業也曾進行海外投資,但自2016年以後才更為積極開展。以近期來說,2018年9月,普丁與越共總書記阮富仲達成協議,俄國將與越南進行油氣加工合作,在越南加工和銷售天然氣並完善相關基礎設施。在印度,2016年,俄羅斯石油公司收購印度埃薩石油公司49%股權,埃薩石油公司為印度第二大石油加工廠。在中國,俄羅斯企業投資49%股權在天津建立石油加工項目,預計2021年投產,年產量為1600萬噸。在德國,俄羅斯控制該國3座石油化工廠共1250萬噸石油加工能力,並於2016年進一步鞏固其股權。[2]

在吸引國外投資方面,由於受到經濟制裁的影響,俄羅斯油氣開採的投資與技術能力均受到限制,尤其是歐美國家對俄羅斯的投資影響最大。在歐洲國家投資緊縮下,俄羅斯改為吸引亞洲國家的投資。在過去幾年,亞洲國家對俄的投資仍然熱絡。例如,2016年,印度國有印度石油天然氣公司(ONGC)進行併購俄羅斯塔古爾油田49%的股權。2017年,北京燃氣集團收購俄羅斯上喬天然氣公司股權,進入俄羅斯天然氣資源領域。預計到2020年,每年將有100億立方公尺天然氣輸送到中國。2015年,中石油投資亞瑪爾項目20%的股權,2017年中國信華進行收購俄油14%股權。俄羅斯與印度更於2018年峰會中,同意探討聯合開發俄羅斯北冰洋、佩科拉海和鄂霍次克海地區海上油氣項目的可能性。

(六)鞏固與周邊國家關係

近幾年來,為了降低俄羅斯的影響力,俄羅斯周邊國家紛紛與其他國家合作,俄羅斯在這些國家的地位與影響力深受威脅。例如土庫曼經阿富汗與巴基斯坦至印度天然氣管道(TAPI)已開始籌建,美國表示支持,日本且投資相關項目。此管道的完成將鼓勵中亞國家分散出口,有打破俄羅斯壟斷地位的考量。[3]此外,2018年亞塞拜然過境土耳其通往歐洲的天然氣管道(TANAP)完工。上述兩條管道的建設說明中亞、裏海國家正試圖脫離俄羅斯控制,建設繞過俄羅斯的能源通道。[4]

為了對抗此一趨勢,俄羅斯也積極強化與周邊國家的合作。2018年8月,由俄羅斯推動,與裏海周邊國家簽訂裏海五國協議,除了同意採用劃分裏海的方式,分配世界最大的內陸水域和其中龐大的石油天然氣資源,尚透過此一協議加深與伊朗和中亞鄰國的合作,此舉可能為長期陷於停滯的裏海能源開發注入希望(包括天然氣管道的建設),並更進一步鞏固俄羅斯在中亞區域的軍事地位。[5]另一項重要行動為2018年6月,俄羅斯提議支持建設由俄羅斯經蒙古到中國的新油氣管道。根據分析,俄國此一目的是為防備美國可能與中國擴大能源合作,並藉此與蒙古有更多互動,幫助蒙古抵禦中國影響。[6]

四、對我國的影響與因應

1.由俄羅斯將國際合作視為突破當前困境的最重要的方法,可知在此複雜的國際能源情勢中,國際合作對能源發展的重要

俄羅斯面對諸多困難與挑戰,試圖多方面探尋國際合作突破困境,目前為止獲致不錯的績效。現今國際能源局勢相當複雜,不但能源生產國間存在競合關係,就是在能源消費國間,以及能源生產國與消費國間皆存在競合的情形。由上面分析可知,目前俄羅斯除了與美國無法建立合作關係外,幾乎竭盡所能的極大化合作策略的運用,僅管許多合作不僅只於能源,但背後都有實踐俄羅斯能源利益的目的。維持與利害關係國長期友好關係使俄羅斯可以掌握每一個能源合作的機會。我國目前對於天然氣的需求較為殷切,可以參考俄羅斯的作法,廣泛的與天然氣生產國建立友好關係。

2.密切觀察俄羅斯東進政策進階版的發展,以掌握對我有利的情勢,強化我國能源取得

為了因應美國與歐洲在天然氣市場的挑戰,俄羅斯積極拉攏亞洲國家,建立友好關係,試圖對這些國家銷售由庫頁島與北極亞瑪爾項目生產的LNG。我國未來LNG需求將會增加,可密切觀察俄羅斯在這些項目所推出的市場策略,是否有利於我國購買,再評估是否與俄羅斯建立LNG的合作關係。

3.研析俄羅斯建立跨國油氣供應鏈的作法,是否對我國油氣對外投資策略有可參考之處

俄羅斯作為一個重要的油氣生產國,為了掌握出口市場,積極在主要消費國中投資建設石油加工廠,以利其原油的銷售。我國為能源消費國,投資國外油氣開採有利於保障我國的能源取得,儘管與俄羅斯目的不同,但尋求建立跨國供應鏈的作法則一致。我國可研析思考俄羅斯建立跨國供應鏈作法,探究其中有無我國可參考之處。

參考資料

  1. 「俄羅斯在國際能源戰略格局變化中的地位與中俄能源合作,歐亞經濟」,2018年6月。
  2. 「俄羅斯和越南欲進一步擴大能源合作」,http://www.xinhuanet.com/world/2018-09/07/c_1123394655.htm
  3. 「印度ONGC將購買俄油塔古爾油田49%股權」,https://kknews.cc/zh-tw/finance/96m9eg8.html
  4. 「北京燃氣集團控股俄羅斯天然氣公司」,https://item.btime.com/44qpvbpvjk383d8cclpauckvu2d
  5. 「貿易衝突會重構天然氣供應鏈嗎」http://energy.people.com.cn/BIG5/n1/2018/1102/c71661-30379457.html
  6. 「防中美擴大能源合作 俄提議建蒙中新油氣管道」,https://www.cna.com.tw/news/acn/201806110196.aspx
  7. 「俄羅斯、印度再次擴大能源合作」,https://www.china5e.com/news/news-1041763-1.html
  8. 「俄國砸500億元 投資伊朗能源業」,https://www.worldjournal.com/5667106/article -俄國砸500億元-投資伊朗能源業/
  9. 「裏海五國簽署歷史性協議外媒:或強化俄地區主導權」,http://www.cankaoxiaoxi.com/world/20180814/2309930.shtml
  10. 「北溪天然氣管道與俄羅斯對歐能源戰略的調整」,歐亞經濟,2018年6月。
  11. 「國際能源戰略格局新變化與中俄能源合作」,歐亞經濟,2018年6月。
  12. “How Sustainable is Russia-Saudi Energy Cooperation?” https://www.mei.edu/publications/how-sustainable-russian-saudi-energy-cooperation
 

[1] 北溪天然氣管道與俄羅斯對歐能源戰略的調整,歐亞經濟,2018年6月。

[2] 俄羅斯在歐亞石油和天然氣市場上的角色改變,歐亞經濟,2018年6月。

[3] 國際能源戰略格局新變化與中俄能源合作,歐亞經濟,2018年6月。

[4] 同上註

[5] 裏海五國簽署歷史性協議外媒:或強化俄地區主導權,http://www.cankaoxiaoxi.com/world/20180814/2309930.shtml

[6] 防中美擴大能源合作 俄提議建蒙中新油氣管道,https://www.cna.com.tw/news/acn/201806110196.aspx

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