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國際合作邁向能源新世紀

研析報告

2018年東協能源部長會議進展與對我國之啟示

一、前言

第36屆東協能源部長會議(ASEAN Ministers on Energy Meeting, AMEM)於2018年10月29日在新加坡召開,地主國新加坡將此會議與其年度「國際能源週(Singapore International Energy Week, SIEW)」共同舉辦,以期促進政策制定者與能源產業間之對話交流。本次會議東協10國均有與會,此外國際能源總署(International Energy Agency, IEA)指派執行長Fatih Birol博士、國際再生能源總署(International Renewable Energy Agency, IREENA)指派秘書長Adnan Amin與會,著眼於技術進步促進再生能源成本降低、數位化系統支持電網最佳化營運、及儲能系統之應用增強電網之韌性等因素影響全球能源情勢發展,本次會議以「能源韌性與創新(Energy Resilience and Innovation)」及「潔淨能源轉型(Clean Energy Transformation)」為題展開討論。本文簡析進展如下,並提出對我國之啟示。

二、第36屆東協能源部長會議進展

(一)東協未來能源需求增長強勁;APAEC中期成果良好

地主國新加坡貿易暨工業部(Ministry of Trade and Industry)部長Chan Chun Sing在開幕致詞時表示,能源安全-確保人人均可獲得可負擔、永續、且穩定的能源供給,對東協來說至關重要,於2030年時,東協可望躍升為全球第四大經濟體,依IEA之統計,過去15年來東協區域之能源需求已增長60%,依現況情境預測(BAU)至2040年仍將持續強勁增長。惟目前東協地區仍有6500萬人無法在日常生活中享有穩定的電力供應,因此需要創新解決方案為東協區域提供能源,尤其需要對發電設備與基礎設施進行投資,以滿足東協區域之整體能源需求。著眼於此,東協刻正深化成員內部雙邊及多邊之對話,及與IEA、IRENA等國際組織建立夥伴關係,而在能源投資與基礎設施融資等方面加強合作,同時亦使東協區域對投資者而言更具吸引力。

目前,東協在能源方面主要合作架構為《2016-2025東協能源合作行動計畫(ASEAN Plan of Action for Energy Cooperation, APAEC)》之第一階段推動,涵括電網、天然氣管線、淨煤科技、能源效率、再生能源、區域合作、民用核能等不同主軸。近期東協藉由雙邊與多邊合作已有突出的成果,如:東協於2016年之能源密集度與2005年相較已下降達21.9%,遠超過2020年降低達20%、接近2030年降低達30%之目標;東協再生能源發展在整體能源結構占比已達12.4%,穩步朝向2025年之23%發展;跨東協天然氣管道合作方面,截至2018年7月已在緬、泰、馬、新、越、印尼等6國間建設有逾3600公里之跨境天然氣管道成功連接,並已完成8個液化天然氣(Liquid Natural Gas, LNG)接收站,年度產能達3630萬噸,惟在其他方面,仍有進步空間。

(二)36th AMEM主要成果

本次會議在五個方面獲得合作進展:

  1. 與IRENA簽署再生能源發展備忘錄(Memorandum of Understanding, MoU):

據IRENA之統計,東協地區為達成2025年再生能源占比提升至23%之目標,未來8年之年度資金需求約為東協地區GDP之1%-高達270億美元,且再生能源目標之達成有助於提升東協地區之包容性與經濟永續,著眼於自能力建構方面提升東協之應變能力,東協與IRENA於本次AMEM期間簽署MoU,東協能源部長並肯認基於該MoU而規劃的各項合作行動計畫。

未來東協與IRENA雙方將合作:彙整東協地區大部分再生能源發展潛力資訊,以進行總體能源發展規劃;加速評估與推動再生能源發展路徑圖,並更新東協再生能源展望;促進東協區域之政策制定者間的知識共享,透過再生能源推廣政策交流與監管架構之知識與經驗交換,擴大推動再生能源之社會與經濟效益;對再生能源技術進行創新潛力評估與成本分析,以促進東協整體及個別成員之再生能源發展能力;IRENA將為東協區域之再生能源專案提供專案開發與融資工具之線上資料庫,供東協成員推動相關政策作參考;以及共同舉辦能力建構活動,以對政策制定者、監管機關、公用事業、私部門機構及其他利益悠關方進行培訓。

  1. 深化與IEA間之合作關係,提出投資與融資能力建構發展路徑(roadmap):

IEA認為,隨人口快速增長與經濟發展,預估自2018至2040年東協將增加近三分之二之能源需求,至少需2.7兆美元之資金挹注始能支應,本次AMEM尋求與IEA建立更強而有力的機構間合作關係(the stronger institutional ties with the IEA),為在現有能源結構中推動更加環境友善之能源替代方案,東協與IEA共同合作研擬「潔淨能源融資發展路徑」,由IEA將能源基礎設施之投資與融資相關資訊、財務工具、監管與政策文件、新興商業模式等等,彙總成政策工具包(tool kit),供東協成員相關決策者以線上資料庫方式近用,藉此促進東協成員發展基礎設施而帶動未來能源發展,亦能促進東協相關能源專案對於利益攸關方(stakeholder)之吸引力。

此外,IEA並承諾將與東協共同於未來推動區域電力系統整合、再生能源發展整合、空調能源效率、能源投資、能源數位化等主題之研究專案,新加坡與IEA並預於2019年推動能源基礎設施專案風險管理之區域培訓計畫。

  1. 針對綠建築相關法規進行對話討論,以促近東協區域內相關產業發展。
  2. LNG市場合作與貿易推廣:

針對東協石油理事會(ASEAN Council on Petroleum)之燃氣推廣任務小組(Gas Advocacy Taskforce)於2018年5月所研擬之《燃氣推廣白皮書(Gas Advocacy White Paper)》進行討論,肯認白皮書所研擬的四階段推動:先行評估初級能源供給、最終能源與電力消費現況、能源與發電之燃料配比、及能源價格,而研擬新的推廣政策;再衡量為達成該等政策及促進東協燃氣市場一體化而所需之個別政策改革與執行步驟;進而釐清各項執行挑戰,如對東協燃氣市場一體化之共識、對成員國與利益悠關方之影響、及各燃氣事業與相關機構是否有能力實現此一目標;最後研擬合適的發展路徑,並應包括與東協燃氣市場一體化相關之平台、開發專案、交易計畫等影響方之溝通。此舉亦強化東協在液化天然氣市場之合作與貿易機會。

  1. APAEC第一階段計畫之中期審查:

除前數已獲致之各項成果外,尤著眼於東協電力一體化方面,應自目前之5200 MW裝置容量提升至2020年之10800 MW,於2020年後再提升至16000 MW。就此,東協於今年1月開始推動之首個多邊電力協議─第一階段寮、泰、馬、新電力一體化計畫已初具成果,其發電量已達15.97 GWh。為實踐於2030年再生能源發電占比提高至23%之總體目標,東協成員均同意強化國家間與國際能源組織間之能源合作夥伴關係。

(三)個別國家立場:

  1. 新加坡:

新加坡在其所主持的分組中,表示將擴大在綠建築方面的專業知識與貢獻,推動整個東協區域共通之綠建築規範,就此,東協能源中心(ASEAN Centre for Energy)並建議東協成員應加強對綠建築相關規範之認識,未來應建立可促進公、私部門協調之中央認證機構,共同實現建築節能。

  1. 泰國:

泰國在能源效率發展上,針對運輸部門節能與提高能源效率議題積極對話,並著眼於東協十國均已提前完成能源密集度降低20%目標,將籌組委員會而展開為期一年之研究,以提出修訂新目標之建議,作為下一屆AMEM及東協+3(即與中國大陸、日、韓等國之合作)會議時的主題之一。

此外,泰國亦提及未來將更重視東協與美國、印度之合作。泰國為下一屆AMEM之主辦國,談及焦點議題方面,其表示將聚焦於東協與全球能源供需間之關聯,及東協區域的能源轉型,尤其將探討傳統能源如煤炭與天然氣之減量,及包括生質能、沼氣在內之再生能源發展,期於維持經濟發展及生活品質之前提下,尋求兼衡低碳與經濟性之能源替代方案。

  1. 菲律賓:

值得一提的是,菲律賓為本次會議中,惟一提出核能發展之國家。菲國能源部長Cusi認為,菲國與其他東協國家面臨相同的問題,在能源安全方面有較大的脆弱性,故即使國內尚未形成共識而具體規劃核能復甦之時程表,但基於兼衡能源安全與經濟發展,相較於煤炭而言核能仍是較好的選擇,菲國將不可避免地持續進行核能研究與發展,以取得能源配比方面的平衡,此亦已在國內財政方面獲得內部支持。就菲律賓未來之核能發展,已封存之Bataan核電廠(Bataan Nuclear Power Plant, BNPP)的解封與重新運轉、或再建設新的核電廠等不同解決方案均為可行的政策方向。

有論者則認為即使菲國已明確其發展核能之觀點,鑑於社群溝通、專業技術發展與在地專業之培養、監管規範之齊備、及政府部門之運營管理等,均曠日費時,菲國重啟核電仍需15年之久。

此外,在LNG交易方面,菲國能源部長特別提及鼓勵東協之天然氣公司投資菲國之天然氣樞紐氣站之建設,以避免未來於2022年時之氣田枯竭,據稱加計傳統LNG接收站或是浮動式接收站之規劃模式,目前已有18個投資者展露興趣。

三、36th AMEM進展對東協之意義

本次AMEM進展之重要意義在於為東協潔淨能源融資提供解決方案與能力建構,相關合作架構展露國際能源組織對東南亞新興市場之高度興趣,並確立東協基於一體化架構與國際能源組織間形成多邊合作潛力。

在東協人口急速增長,帶動社會與經濟發展,且提高未來能源需求之前提下,不同能源配比與發展程度、能源基礎設施覆蓋程度懸殊影響能源取得(energy access)、及巴黎協議(Paris Agreement)之限制升溫共識與聯合國《2030年議程(2030 Agenda)》建立之第7項永續發展目標(SDG 7)即永續能源等議題相互影響下,東協區域不僅訂定於2025年達成再生能源占比達23%之總體目標,東協十國亦均分別訂定各自之再生能源發展目標,且除能源配比或發電裝置配比式的目標外,多數東協成員國亦訂定類別再生能源之裝置容量或發電量目標,視再生能源之推廣為前述問題的解決方案之一。

然而,推動再生能源發展需要大量資金挹注,雖從2006年至2016年間,東協區域之再生能源投資有顯著增長(參見下圖),鑑於再生能源發展條件之差異,仍存在習見之投資/融資挑戰包括:總體面之挑戰-視乎各國總體經濟發展與市場化程度而定,東協國家如新加坡有多元且國際化的市場,馬來西亞、菲律賓、泰國較注重國際與本地間之金融機構、開發商、其他利益攸關方之合作,緬、寮、柬等國之資本市場較弱且政治風險高等等;監管與規範面之挑戰,由於再生能源專案之前期成本高、回收期程長,是否有穩定且一致性之政策支持,或是其他輔助市場之監管程度如:電力、不動產物權等,將直接影響金融機構挹注資金之意願,尤其對非長期在地紮根之國際金融機構來說,若缺乏穩定的政策架構與收益措施,該市場幾乎可說毫無吸引力;在融資面的挑戰中,公共財政之占比、專案規模、政府及開發商與金融業者間之資訊不對稱、缺乏私部門之融資工具、缺乏風險轉嫁機制、本土金融機構之專業能力、綠色債券或其他金融工具之發達與否,均影響融資是否成功。

資料來源:IRENA, “Renewable Energy Market Analysis: Southeast Asia”, 2018

在IRENA及IEA之推波助攔下,國際能源組織近十年間透過知識與經驗交流而累積之對於政策與激勵措施建構、金融風險管理、融資後(post-finance)專案管理等知識,在本次AMEM合作承諾中,將促進東協國家之政策制定者、金融機構、利益攸關方在綠能融資方面之專業能力,東協國家基於此合作而提供與國際組織間之能源發展情勢、能源金融數據、及再生能源專案資訊共享,也同樣帶給國際能源組織益處。

未來在東南亞地區之再生能源投資與融資專業能力可望有其提升,而帶動相關資金之活絡應用。此外,政策典範轉移與經驗交流亦將促進東協國家運用新的政策措施,而有效降低單位成本、提高專案收益與整體社會經濟利益,如相較之下政策發展較成熟之印尼、馬來西亞、菲律賓與越南,或將檢討其既有存在之饋網電價(Feed in Tariff, FIT)激勵架構,而融合國際經驗朝向混合競標制度(Auction)發展,尤其印尼、馬來西亞、菲律賓等國家已在太陽能與離岸風電專案中實施相關措施。

三、對我國之啟示

(一)東協為我國主要海外投資地區,活絡能源投資環境對我國相關產業商機有正面意義

依經濟部投資業務處至107年8月底針對我國於亞、美、歐、菲、大洋洲之77國海外臺商投資概況統計,雖近年來因投資數額集中在中國大陸、加勒比海地區、及美國,而在東協國家略有下滑,我國前10名海外投資國家中,即有4名為東協國家,包括:新加坡(第4)、越南(第5)、泰國(第9)及馬來西亞(第10),前30名國家中,加計印尼(第17)、柬埔寨(第20)及緬甸(第30)均在往來之列;

觀諸再生能源相關之經貿活動,東協國家為我國主要太陽能電池產品之出口國,自2012年雙反稅與產業重整後,我國矽晶電池銷售市場出現轉單效應,銷往加拿大(6.4%)、馬來西亞(6.8%)、新加坡(5.32%)、越南(9.51%)等地緣優勢較佳或具備模組代工之其他國家,尤其在越南上升至23.23%。

東協各國積極發展再生能源之部署與應用,第36屆AMEM與國際能源組織合作促進潔淨能源轉型融資機制之能力建構,完備推廣政策與激勵制度,強化資本市場之流通性,整體而言,實係降低再生能源市場之投資風險,使東協區域整體投資與融資環境健全,對我國新南向發展不啻有正面意義,將同時造就我國相關產品與服務之市場機會。

(三)東協積極推動再生能源之投資與融資能力建構,可作為我國未來與東協國家之合作重點領域

我國目前積極參與多邊與雙邊合作,在世界貿易組織(World Trade Organization, WTO)參與環境商品與服務談判,在亞太經濟合作(Asia-Pacific Economic Cooperation, APEC)積極倡議,尤在能源工作組中就能源安全與轉型政策、排除不當化石燃料補貼、促進潔淨與新及再生能源發展等,均有成果,近年來更於2015年在第12屆APEC能源部長會議提出「APEC綠能融資倡議」,並在倡議架構下推動能力建構合作及相關活動,鑑於東協主要國家亦為相關國際組織之成員,且與我國政策推動方向一致,我國亦在東協國家關注之綠能融資主題早有成果,相關議題或可作為我國未來與東協國家合作之重點領域之一。

(二)我國應密切關注東協燃氣一體化進展對亞太區域LNG交易之影響,並積極尋求合作

本次AMEM肯認《燃氣推廣白皮書(Gas Advocacy White Paper)》將促進東協天然氣市場之一體化程度。就LNG市場而言,有論者認為於人口增長、快速都市化及供應鏈轉移之影響下,東協能源需求快速增長,至2030年將成為全球第四大消費國。傳統上許多東協國家均為LNG出口國,然而此情況逐漸逆轉,東協LNG儲備愈加傾向區域使用,至2022年印尼將成為淨進口國,菲律賓積極推動建設天然氣樞鈕,泰國與馬來西亞等國之浮動設施方興未艾,東協在能源基礎設施(包括LNG基礎設施)挹注大量資金,再加上東協天然氣市場一體化之發展舉措,種種因素將改變供應動態,降低價格或創造現貨市場。我國為全球主要LNG進口國,因應未來能源政策發展目標,對LNG需求數量亦將再提高,LNG交易模式變化與市場主要參與者之更迭,與我國未來能源供需安全直接相關,我國應密切關注,凡此亦將促成我國與亞鄰國家合作契機。

參考文獻

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