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國際合作邁向能源新世紀

研析報告

美國與中國大陸近期能源合作對臺美合作之啟示

一、前言

今(2016)年3月中旬,美國能源部長莫尼茲於北京耶魯中心演講時表示,美國與中國大陸兩國之間在節能減碳與清潔能源創新開展一系列的合作專案,雙方的合作積極、穩健並充滿活力,他並讚揚兩國共同合作將會使巴黎世界環境大會取得巨大成功。3月底美中元首會議發表第三次氣候變化聯合聲明,此兩全球最大能源消費和碳排放的經濟體,共同展現應對氣候變化的決心,並成功領導全球氣候治理之發展。美中雙邊能源合作多在長期能源及氣候變遷議題脈絡下發展而成,合作目標及內容不僅對此二國有所影響,近期並有帶領多邊能源相關合作之風向、扮演領頭羊之角色,因此值得關注。

二、美中能源合作進展

(一)雙邊能源合作主導機關

美國主導能源部門發展之機關為能源部(Department of Energy, DOE),負責能源相關政策與細項措施之制訂,下設有國際事務辦公室(Office of International Affairs),以推動於能源、科學、技術領域之國際能源合作。當涉及國際事務之能源部門策略規劃,國務院能源資源局(Bureau of Energy Resources,簡稱ENR)亦會參與其中,以期透過外交關係,獲得能源的可靠供應。中國大陸則由國家發展和改革委員為主要領導機構,其下的國家能源局負責能源政策之規劃,下設有國際合作司,負責推動能源國際交流與合作,按分工承擔與外國能源主管部門和國際能源組織談判並簽訂協定有關工作,擬訂能源對外開放戰略、規劃及政策,協調境外能源開發利用。並視實際議題納入其他部會合作,如科學及技術部國際合作司負責實際科研合作中心之運作。

(二)近期重要雙邊能源合作

  1. 美中戰略與經濟對話(U.S.-China Strategic & Economic Dialogue, S&ED)

美國與中國大陸藉由舉辦高層對話,進行雙邊整體戰略與經濟規劃之合作與討論,自2006至2008年共舉行5次美中戰略經濟對話(U.S.-China Strategic Economic Dialogue, SED),2009年更名美中戰略與經濟對話(U.S.-China Strategic & Economic Dialogue, S&ED),作為為首輪舉辦,後分年度辦理,自啟動以來,已歷7次,今年即將於6月份展開新一輪(第8輪)的對話,可視為最重要的合作溝通管道之一。

在2007年8月第3次SED時,美中達成未來10 年內針對能源和環境議題展開廣泛合作,以推動技術創新和高效、清潔能源及應對氣候變化的技術的應用,並推進自然資源的可持續性。於2008年6月18日第4次SED期間簽署《中美能源和環境十年合作框架》,美中雙方建立部長級指導委員會,以制定合作目標、探討合作方向、審議進展,並指導十年合作聯合工作組。美國國務院和能源部及中國國家發展改革委員會分別擔任雙方主導部門。雙方確定了五大優先合作領域,包含清潔、高效和有保障的電力生產和運輸、清潔的水、清潔的大氣、清潔和高效的交通和森林和濕地生態系統保護,並相應成立了5個行動小組,啟動行動計畫的草擬與磋商。到2008年12月第5次SED時,雙方確立行動計畫,並增加設立能源效率為第六個優先領域。中國國家發展改革委員會於2008年6月第4次SED,綠色合作夥伴計畫(EcoPartnerships),作為十年合作框架各地方和機構之間開展具體合作的一個平臺,中美雙方開展節能環保方面的區域示範計畫,為中美兩國能源安全及經濟和環境的可持續發展探索新的模式。該計畫鼓勵中美兩國各級地方政府之間,企業之間,學術、研究、管理、培訓機構之間,以及其他機構之間自願結成綠色合作夥伴關係,依託有特色、創新型的節能環保具體專案開展技術合作、經驗交流及能力建設等形式的合作活動,包括對創新政策和做法的試點示範,以及創新技術的開發、試驗及推廣。

在2009年7月底舉行的首輪S&ED期間,中美有關部門代表草簽了《中美兩國政府關於加強氣候變化、能源和環境合作的諒解備忘錄》,除繼續能源環境十年合作外,亦積極發展新的合作領域。2009年11月美國歐巴馬總統訪中期間,雙方正式簽署此備忘錄。2010年後將十年合作框架下相關成果納入S&ED成果中。2013年美國卿克理和中國國務委員和中國國務委員楊潔篪創組美中氣候變遷工作組(U.S.-China Climate Change Working Group, CCWG),以作為中美氣候變遷合作與對話之首要機制。最近一輪(第7輪)S&ED在氣候變化與能源合作成果則包含承諾達成有力度的2015年氣候協議、2014年11月中美氣候變化聯合聲明下合作項目的進展;美中氣候變化工作組強化氣候變化政策對話、啟動新的國內政策對話,並建立的國內政策對話並探索新的合作領域(包括在零排放汽車領域拓展合作);削減氫氟碳化物(HFCs);並在美中氣候變化工作組下在載重和其它汽車減排、智能電網倡議下的四個合作示範項目取得的進展、碳捕捉、利用和封存(CCUS)、建築和工業能效、溫室氣體排放數據收集和管理、氣候變化與森林、鍋爐效率和燃料轉換研究、氣候智慧型/低碳城市等相關合作進展之回顧。此外,雙方對於綠色、港口、可再生能源夥伴關係、能源安全、非常規天然氣、頁岩氣培訓項目計畫、核安保示範中心、民用核能研發、核電合作、核安全等方面亦進行對話與合作。

  1. 中美清潔能源聯合研究中心(U.S.-China Clean Energy Research Center)

2009年11月,美中兩國宣佈建美中清潔能源聯合研究中心(U.S.-China Clean Energy Research Center, CERC),促進聯合研究和開發清潔能源,優先研究課題括建築能效、淨煤、碳捕獲和儲存,潔淨車輛,建立產學研聯盟,開展緊密合作,成功探索出一條雙邊科技合作的新路徑,2014年11月雙方繼續延續五年合作。2015年6月1日在美國華盛頓召開中美清潔能源聯合研究中心指導委員會第7次會議,由美國能源部長莫尼茲和中國科技部長萬鋼與共同主持,雙方希望二期CERC(2016-2020年)能在示範工程和技術產業化等方面取得更多成果。

  1. 美國訪中聯合貿易代表團

美國商務部長普利茨克(Penny Pritzker)和能源部副部長雪伍德-蘭德爾(Sherwood-Randall)於2015年4月份合組代表團集結25家企業訪問中國,關注智慧程式與和綠色基礎設施,以展示企業如何藉美國的技術和專業知識,推動經濟增長的同時減少碳排放,應對全球氣候變化的關鍵路徑。

  1. 美中元首會議針對氣候變遷發表三次聯合聲明

(1)2014年11月12日第一次聯合聲明

美中兩國元首美國總統歐巴馬和中國國家主席習近平在北京發表美中氣候變遷聯合聲明,第一次就2020後的減排目標發表聲明,雙方計劃繼續加強政策對話和務實合作,包括在先進煤炭技術、核能、頁岩氣和可再生能源方面的合作。兩國表示將於COP21共同合作推動簽訂一個具法律效力的國際合作協議,並承諾該協議需依據「考慮到各國不同國情」,執行共同但有區分的責任原則,此表述破解了2014年利馬氣候大會僵局。

(2)2015年9月第二次聯合聲明

於COP21召開前,美中兩國領袖於華盛頓共同發表氣候變遷聯合聲明,以推進巴黎氣候大會協議。雙方並強化國內氣候行動與.提高雙邊與多邊氣候合作,協議建立國內政策對話平台,並承諾對外援助他國進行對抗氣候變遷議題之金額。

(3)2016年3月31日第三次聯合聲明

美中兩國元首在華盛頓發表氣候變化聯合聲明,再次推進巴黎協議之成功促成。雙方同意於4月22日同時簽署巴黎協議,同意拓展兩國在節能減排、清潔能源、智慧電網、綠色港口等領域的務實合作。

三、美中合作的影響

近三年(2014年、2015年和2016年)美中元首會議三次發表相關氣候變化聯合聲明,成功引領全球氣候治理務實發展。從務實面來看,若缺少美國和中國大陸之認同參與,全球氣候變化領域規則制訂法都將是不切實際的,需要此兩最大能源消費和碳排放大國合作才能有效推動全球應對氣候變化,並推動形成良好的多邊共識。美中雙方更努力促進全球能源結構轉向更清潔、低碳和有效的能源技術,且雙方清潔能源結構中的比重將會逐步提高。然而日前美國最高法院暫停了清潔電力計畫已為美國落實巴黎協議蒙上了些許陰影。未來雙邊能源合作實際進展的動向與實際力度值得觀察。

四、對臺美能源合作之啟示

總結美國與中國大陸進行雙邊能源雙邊合作可看出合作內容涵蓋能源安全及氣候變遷相關等全面議題與應對,雙方在政策、技術、經濟面進行對話與合作。透過建立雙方對話機制,藉由高階對話會議與能源論壇,進行雙邊之資訊交流;簽訂相關能源合作協議與發表聲明,宣示相關合作領域與工作重點;成立工作小組,建立議題別行動計畫,以推行合作項目;共同成立研究中心,投入相對應之資金與人力,來實際推動雙邊能源合作。此些合作模式值得我國參考,未來建議臺美合作策略及方向如下:

(一)持續進行能源交流並提高官方對話層次,聚焦共同感興趣之合作領域

近期我國與美國在台協會藉由年度合辦之能源研討會進行雙邊能源交流,已成功探討太陽能、天然氣、能源智慧使用策略及新世代電力等議題。近兩年雙邊合作層級已提升至國務院,未來期持續以此高層級交流方式,確實聚焦、選定雙方共同感興趣之優先領域,投入資源推動下一步的實質合作。

(二)簽署能源合作協議,並成立相關工作組實際推行各項合作計畫

藉由能源相關合作協議的簽署,以利未來在此框架下,可成立議題工作小組,負責並推動雙邊實質的合作。目前我國與美國尚無整體能源合作協議,因此除朝此目標邁進外,亦可藉由目前已簽署臺美淨煤與先進能源系統技術國際合作協定、全球訓練教育合作框架,尋求能源議題合作執行空間,成立專責工作小組來推動、開展相關議題合作。

(三)合組研究中心、策略伙伴聯盟,執行研發合作與示範計畫

臺美雙方宜投入相對應資金與人力,合組議題研究中心與策略伙伴聯盟,以共同推進能源領域技術、科學之相關發展,除建立個別議題領域研究外,更可透過建立示範計畫案作為驗證,累積並提升雙方科研實力,並可以期待促成部分解決方案的商轉,以帶動相關產業之發展與開拓市場。

參考文獻

1.  EcoPartnerships https://ecopartnerships.lbl.gov/

2. JOINT TRADE MISSION TO CHINA http://www.energy.gov/ia/joint-trade-mission-china

3. Office of International Affairs http://www.energy.gov/ia/office-international-affairs

4. U.S.-CHINA CLEAN ENERGY RESEARCH CENTER (CERC)http://www.energy.gov/ia/initiatives/us-china-clean-energy-research-center-cerc

5. U.S.-China Climate Change Working Group Fact Sheet

6. U.S.-China Climate Change Working Group Fact Sheet http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2013/07/211768.htm

7. U.S.-China Joint Presidential Statement on Climate Change https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2016/03/31/us-china-joint-presidential-statement-climate-change

8. U.S.-China Joint Presidential Statement on Climate Change https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2016/03/31/us-china-joint-presidential-statement-climate-change

9. U.S.-China Joint Presidential Statement on Climate Change https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2016/03/31/us-china-joint-presidential-statement-climate-change

10. 中美能源和環境十年合作框架http://tyf.ndrc.gov.cn/

11. 中美清潔能源聯合研究中心指導委員會第七次會議在美召開http://www.cerc.org.cn/detail.asp?column=35&id=421

12. 中美潔淨能源聯合研究中心http://www.us-china-cerc.org/

13. 第七輪中美戰略與經濟對話框架下戰略對話具體成果清單http://big5.gov.cn/gate/big5/www.gov.cn/xinwen/2015-06/26/content_2884379.htm

 

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