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國際合作邁向能源新世紀

研析報告

美國制裁伊朗在能源領域的影響與我國因應策略

今(2018)年5月8日,美國正式宣佈退出由美國、英國、德國、法國、俄羅斯和中國大陸等六國,耗時21個月和伊朗談成之核子協議「聯合全面行動計畫」。此為歐巴馬總統時期制定之外交政策協議,自川普上任以來,即大力批評此協議未能達到實質效果,屢屢傳出美國欲退出此協議之消息。目前美國已正式退出此協議,在6個月的緩衝期過後,將制裁伊朗的央行兑匯,而與伊朗進行商業往來的企業和銀行,包括伊朗的能源與石化產品出口,都將遭到美國政府的全面封殺,預料將引發全球能源市場動盪。本文旨在探討此事件對能源市場之影響及我國的因應策略。

一、美國制裁伊朗之背景說明

1979 年伊朗伊斯蘭革命,開啓了對伊朗的一系列制裁活動。1979年 11 月,時任美國總統卡特簽署行政命令凍結伊朗在美資產,並在隨後兩個行政命令中禁止向伊朗出口美國商品、實施禁運,並且禁止進口伊朗商品。伊朗透過向其他買家出售石油的策略,彌補美國禁運的損失,當時包含日本、西歐地區之國家與伊朗的貿易量皆明顯上升。

1987年,美國以伊朗在波斯灣水域攻擊懸掛美國國旗的商船和運油船及西方國家護航艦隊之理由,再度對伊朗展開制裁。時任美國總統里根簽署行政命令禁止美國進口伊朗商品和服務產品。

1996 年8月5日美國國會通過「伊朗與利比亞制裁法案(Iran and Libya Sanctions Act, ILSA)」,是美國對伊朗所作第一個有域外適用之制裁,限制美國及非美國公司對伊朗能源、銀行以及國防領域之投資和貿易金額,不得超過2,000萬美元。

隨著對利比亞制裁終止,2006年法案更名為「伊朗制裁法案(Iran Sanctions Act, ISA)」,並在 2010 年提出修正案,主要針對伊朗的能源部門,禁止向伊朗出口精煉石油產品,限制向伊朗出口可以用於製造大規模殺傷性武器的技術和產品。

2011年12月31日時任美國總統簽署通過「2012年國防授權法案」,其中第 1245 條針對伊朗的金融制裁,將伊朗中央銀行納入制裁範圍,並透過斷絕與美國金融體系往來作為懲罰,強迫各國凍結與伊朗央行之往來互動,並降低自伊朗進口原油,目的在迫使伊朗放棄核子武器之發展。

2012年歐盟宣佈禁止進口伊朗石油,但主要買家包括中國大陸、日本、印度和韓國等,由於油價折扣而未配合實施制裁,效果不彰。因此美國提出若主要買家們顯著降低伊朗石油進口量,將可得到制裁豁免,導致2012 年伊朗石油出口量與前一年相比下降高達 40%,同時規定與伊朗進行石油交易的銀行將會被從美國財政系統中撤出。此舉迫使伊朗同意進行核協議談判,以換取制裁放鬆。2015 年 7 月 14 日,伊朗與安理會五個常任理事國及德國簽訂「聯合全面行動計畫」(Joint Comprehensive Plan of Action, JCPOA),又稱「伊朗核子協議」。協議簽訂後,聯合國解除了大部分制裁,美國也撤銷了對伊朗制裁最嚴厲的部分。

2016年1月16日伊朗核子協議正式執行。國際原子能機構(International Atomic Energy Agency, IAEA),當天發佈報告,確認伊朗履行2015年7月與6國在日內瓦簽署的協議,縮減其核活動。歐盟和美國隨後宣佈解除對伊朗之石油禁運及金融制裁。

二、美國重啟對伊朗制裁

伊朗核子協議為歐巴馬總統時期制定之協議,自川普上任以來多加批評,認為經濟制裁的解除使伊朗可保有研究經費,反而成為伊朗發展核武器的保護傘,加之以色列於近期公開證據,指稱伊朗未遵守協議,持續研發核武器,故美國總統川普於2018年5月8日在白宮正式宣佈退出伊朗核子協議,未來6個月,美國將重新啟動對伊朗的經濟制裁-包括禁止伊朗兌換美金、懲罰投資伊朗的跨國公司、凍結伊朗海外資產等。制裁分為兩階段,分別定於8月和11月生效。第一階段制裁於8月7日生效,主要針對涉及美元的金融轉帳、伊朗汽車業、採購民航機與包括黃金在內的工業用金屬交易,並禁止伊朗對美出口地毯與開心果。第二階段制裁將於11月5日生效,目標是伊朗的石油業與中央銀行。

消息傳出後,英國、德國、法國與歐盟表示將全力維持協議效力,並發表聯合聲明,強調將保護與伊朗從事合法經貿活動的歐洲企業。伊朗總統魯哈尼則公開下令核能單位做好廢約準備,凖備重新啟動鈾濃縮項目。但在制裁還未重啟的當下,伊朗政府仍會遵守當前協議,並持續與其他簽署國進行對話,若協商有共識則協議仍可能繼續存在。目前包括中國大陸、印度與土耳其、歐盟均表示,不支持美國此次的制裁行動,無意全面停止向伊朗採購能源,而法國、英國與德國更發表聯合聲明指出,未來將持續從伊朗進口石油與天然氣。歐盟執行伊朗核子協議的態度堅決,宣佈將援助1800萬歐元用來扶持伊朗的私營企業、環保及禁毒,並計劃未來向伊朗提供總值5000萬歐元的援助,目標是協助伊朗因應經濟和社會重大挑戰。歐盟也在美國重啟對伊朗制裁前夕,宣布更新「阻斷法令」,確保涉事歐盟企業無需遵守美國制裁法案並可索賠相關損失。

三、美國制裁伊朗對全國能源市場之影響

(一)石油供給及油價變化

美國對伊朗第二階段制裁將於11月5日生效,目標是伊朗的石油產業與中央銀行,屆時將全面禁止伊朗向國際出售石油。官方的伊朗通訊社(IRNA)報導,伊朗在準備因應美國重啟制裁的同時,正以折扣價出售原油與天然氣給亞洲客戶。根據彭博報導,相較於沙烏地阿拉伯的原油價格,伊朗國家石油公司(National Iranian Oil Company)將針對亞洲國家的9月官方售價調降至14年來的最低水準。

由於伊朗為全球主要石油出口國,根據美國能源情報署(U.S. Energy Information Administration, EIA)指出,2017年伊朗原油出口超過每日250萬桶;又根據國際能源總署(International Energy Agency, IEA)的報告指出,美國對伊朗實施的經濟制裁可能會影響全球石油供給,並消耗全球備用產能。目前川普已直接要求石油輸出國組織(Organization of the Petroleum Exporting Countries, OPEC)產油國增加產量,以壓低國際原油價格,沙烏地阿拉伯和俄羅斯有意配合,伊朗則向OPEC提出抗議,表示OPEC無權讓其他國家取代伊朗石油輸出的配額。

伊朗掌控「荷姆茲海峽」的控制權,鄰近「荷姆茲海峽」的國家,包括伊朗、沙烏地阿拉伯、卡達、阿拉伯聯合大公國、阿曼、科威特、伊拉克等中東國家,其出口石油至亞洲地區,航線皆須經過「荷姆茲海峽」瓶頸點。若伊朗重啟核武計畫,將可能影響中東國家之石油出口。2011年12月27日,伊朗曾威脅若國際實施經濟制裁,將祭出不惜透過封鎖荷姆茲海峽、切斷乘載全球近1/5石油貿易之運輸管道以進行反制,一度掀起全球對於原油供應安全之恐慌,國際油價也因而上揚。今(2018)年5月,美國總統川普欲重新對伊朗發動經濟制裁,儘管目前歐洲國家普遍不支持,但若伊朗重啟核武計畫,將會提高「荷姆茲海峽」的地緣政治風險,也可能影響中東國家的石油出口。

(二)對國際合作之影響

法國能源巨擘道達爾集團(Total Group),原計畫斥資48億美金,投資開發伊朗的北方-南帕斯天然氣油田,近日法國道達爾集團決定退出天然氣油田投資計畫,以配合美國對伊朗實施的經濟制裁。法國道達爾公司擁有50%天然氣油田的份額,據傳中國石油將會接手投資。北方-南帕斯天然氣田是全球最大的天然氣油田,由法國道達爾集團、中國石油天然氣集團以及伊朗石油公司,三方共同投資開發。法國投資占了50%以上,中國大陸為30%,伊朗只有約20%。

此外,作為全球最大的原油進口國,中國大陸目前是伊朗石油的主要買家之一,對伊朗原油進口量約為66萬桶/天,占伊朗出口量的四分之一。面對美國對全球購買伊朗石油發出禁令,中國大陸回應表示將在符合各自國際法義務框架內,保持與伊朗的正常交往與合作,包括經貿和能源領域的合作。過去聯合國2010年通過對伊朗制裁決議後,中國大陸並未因此減少對伊朗原油的進口量,僅由美元交易改採取以物易物之交易方式。

四、對我國的影響與因應

(一)美國重啟對伊朗之經濟制裁及後續地緣政治效應,恐提升我國原油進口風險

我國石油進口來源集中在中東國家,易受來源中東地區政經情勢影響,根據統計伊朗占我國石油進口總量之3.19%。又中東地區原本即為較高地緣政治風險的區域,倘若美國對伊朗實施經濟制裁,引發伊朗重啟核武計畫,甚至以封鎖荷姆茲海峽作為反制,將加深該地區之地緣政治風險,對原油運輸產生不利影響,可能提高我國原油供給中斷之風險。

(二)原油供給及價格易受制裁影響產生波動,我國應持續觀察國際能源市場變化,並透過分散能源來源提升能源安全

面對美國重啟制裁,伊朗可能以減少石油產量作為因應,將對全球石油供給產生影響,造成油價上漲。目前美國正與其他主要石油生產國協商,以盡力確保全球石油供應與油價穩定。主要產油國之一的沙烏地阿拉伯表示將努力維持石油市場穩定,緩和石油供給可能短缺的影響。日本與韓國則正尋找伊朗原油供應的替代來源,以因應美國制裁造成的影響。我國與日本、韓國同為原油進口國,應持續觀察國際市場之變化。若國際油價上漲,將提高我國進口來源風險,影響我國能源安全。面對國際油價可能上漲之趨勢,我國除了分散原油進口來源以降低風險外,也可透過以其他能源來源替代原油之策略,減緩國際油價上漲帶來之衝擊。中油公司日前與美國簽下25年長約,將每年向美國採購200萬噸液化天然氣,此舉可望減少我國對中東國家之過度依賴,並提升我國能源安全。

 

參考資料

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  5. 「我們退出啦!」美國撕毀伊朗核子協議,制裁全面重啟,轉角國際,2018年5月9日,https://global.udn.com/global_vision/story/8662/3131634
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