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國際合作邁向能源新世紀

研析報告

印太戰略中的能源合作

一、前言

自從美國總統川普2017年11月亞洲之行提出「自由開放的印太戰略」以來,美國即分別與戰略中其他三個主要國家—日本、澳洲、印度—建立能源策略夥伴關係,四國間的雙邊能源合作網正式建構完成。2017年11月,美國與日本在「美日經濟對話」架構下,建立「美日策略能源夥伴」關係;2018年2月,美國與澳洲成立「美澳在印太地區能源策略夥伴關係」;2018年4月,美國與印度亦正式啟動策略能源夥伴關係。截至目前為止,能源合作為印太戰略在非軍事領域中表現最為積極的領域。在印太戰略及中國大陸的一帶一路的推動下,預料區域內能源合作將蓬勃發展。本文目的即是探討印太戰略的發展以及在能源領域的合作,並分析我國在此趨勢下,如何把握機會,強化與印太國家的能源合作。

二、印太戰略簡介

(一)定義

印度洋—太平洋(Indo-Pacific)的範圍廣義上涵蓋印度洋與太平洋的海域及沿岸國家,但美日等國提出的印太戰略主要針對在西太平洋到西印度洋間的海域及沿岸國家,包括東海沿岸國家、東南亞、南亞、以及臨印度洋的中東與東非國家。印太戰略的核心目標是經由美國、日本、澳洲與印度四國的合作強化在該區域的影響力,以對抗中國大陸的擴張。因此,四國合作是執行印太戰略的重要的先行條件。

(二)歷史

印太戰略的概念最早由日本首相安倍晉三所提出。早在2006年安倍第一次擔任首相時,即提出由日本、美國、澳洲、印度等國形成的「自由繁榮之弧」,主張具有自由、民主、法治、人權與市場經濟等價值的國家進行合作,並提出「兩洋交匯」的概念,透過太平洋與印度洋的結合,形成一個擴大的亞洲。在安倍第二次擔任首相時,在與中國大陸在釣魚台的衝突越發激烈之際,於2012年12月更具體化的提出「亞洲民主安全之鑽」,主張結合日本、美國、澳洲與印度四國形成一個菱形圈,以保衛西太平洋至印度洋公海,建立橫跨印太的網絡關係,實際上則是共同抵抗中國大陸的崛起。安倍積極向其他三國鼓吹印太策略,其中澳洲在2012年10月提出與「自由繁榮之弧」相似的「印太戰略弧」概念,主要是針對中國大陸日增的威脅以及印度在區域中逐漸崛起的重要地位。2013年,在國防白皮書中,澳洲更是首次將確保印太地區的穩定列為四大戰略利益之一。然而,在美國,由於歐巴馬前政府當時的策略為「亞洲再平衡」,並未接受日本的印太戰略;印度同樣堅守其「東進策略」,而未接納印太戰略。

直到近來,印太戰略才為美國與印度所接受。日本為拉印度進入日本的戰略布局,很早即對印度進行遊說。自2014年莫迪上台以來安倍已與莫迪進行10次的會談,在2016年9月的會談中,安倍就「自由開放的印太戰略」向莫迪說明;2016年11月,為了抗衡一帶一路,雙方再次確認「亞非發展走廊」的計畫。而真正關鍵的是在2017年9月,雙方同意將日本的印太戰略與印度的東進策略對接,印度正式成為印太戰略的一員。美國則是在川普總統上任後,拒絕再執行歐巴馬的亞洲再平衡策略,為填補戰略真空、對抗中國大陸的崛起,在安倍的強力遊說下,美國正式於2017年11月,於川普訪問亞洲期間,提及印太的概念,並啟動「自由開放印太區域」的戰略。在2017年12月18日美國發表的國家安全戰略中,川普政府將亞太戰略擴大為印太戰略。自此,四國在印太戰略理念上終於達成一致。

美印之所以改變態度,主要原因是中國大陸進來積極在印太區域的擴張,包括實施「珍珠鏈」策略獲取印度洋海軍基地、南海人造島礁、在巴基斯坦修建油氣管線、以及一帶一路策略等。這些作為深切威脅美國與印度在此區域的戰略利益。

(三)內容

印太戰略所揭櫫的目標是要追求印太地區的「自由」與「開放」,依據美國國務院規劃,主要的內容有[1]

1.自由:

  • 區域內國家應免於受到其他國家壓迫,有權自由選擇政治與經濟發展路徑
  • 提升區域內國家的自由度,包括擁有更好的政府治理、享有基本人權、強化政府透明度及反貪腐

2.開放:

  • 開放海上交通及航空運輸
  • 發展更開放的物流基礎建設
  • 開放投資
  • 開放貿易

自從接受印太戰略以來,美國將以往的亞太區域一詞改為印太區域,顯示美國戰略上關注地區的轉移,以往被忽視的印度洋,如今獲得重視。同時,美國也認知南亞,特別是印度,在印太地區扮演重要的角色。

(四)推動機制

印太戰略實際推動可以包含兩個階段。第一個階段為戰略四國間的合作,第二個階段為戰略四國與其他區域國家的合作。目前在實際推動上尚處於第一階段,戰略四國正積極尋求建立四國間的對話平台。事實上,四國間的三方會議已經存在。日本、美國與澳洲三個民主同盟國,早在2002年即舉辦三方安全會議,2005年提升至部長層級,2007年更進一步舉辦三國領導人峰會。除此之外,日澳印、日美印間亦均設有三方對話會議,只是成立的時間較晚,約於2014至2015年才成立。儘管三方對話早已成立,但真正的四方會議卻在近期才出現。

2017年11月13日,在中止10年後,美日澳印四方安全對話重新在菲律賓舉行,主要討論確保印太地區自由開放國際秩序的方法,包括航行與飛行自由、海事安全、和平解決爭端、增加區域的互聯性等;並就建設自由、開放、繁榮與包容的印太區域進行合作。然而,此次四方會議層級不高,也尚未正式制度化。

三、印太戰略中的能源合作

(一)能源合作在印太戰略的關鍵地位

印太戰略不但涵蓋軍事,尚包括經濟層面。在經濟領域,印太戰略若欲制衡一帶一路,需建立與區域國家的合作關係。在各種經濟合作中,能源合作占關鍵的地位。目前一帶一路的經濟合作以能源為主,包括在巴基斯坦、緬甸建立油氣管道、投資中東與非洲國家的油氣資源、協助區域內的國家發展電力等均是中國大陸藉由能源合作擴張區域的影響力的主要策略。事實上,這些策略的實施,除了反映中國大陸的戰略布局外,也反映區域國家對能源與電力的迫切需求。印太策略需強化與區域的能源合作才能建立足以與一帶一路抗衡的力量。

另一方面,印太戰略的第一階段需先建立戰略四國間的合作。以四國的經濟特性觀之,能源對各國的發展均占有重要的地位,四國在能源上也顯現互利互補的關係。美國與澳洲為能源生產大國,經濟發展相當依賴能源生產,兩國均視能源出口為經濟發展命脈。日本與印度則為主要能源消費國,確保能源供應為其政策的關注重點。因而,美澳及日印兩個群組間存在強烈的合作動機。由於能源的重要性,區域內的能源發展也是各國共同關切的目標。事實上,印太戰略所強調的開放海上交通,主要即是要確保區域內重要的能源通道所提出。

(二)戰略四國的雙邊能源合作

在印太戰略正式形成前,戰略四國雙邊能源合作的拼圖除了缺少美澳與美印兩塊外,各國間的能源雙邊合作早已展開。如圖1所示,日本與其他三國均已存有能源對話機制;澳洲則與日印;印度與日澳存有能源對話機制。在這些既有合作中,有些基於能源互補性所產生,有些則是有特別的戰略目的。其中戰略目的最強的為以日本為主的雙邊合作。基本上,過去日本與美印兩國的能源雙邊合作均含有很強的戰略的目的,主要是因為日本希望藉此鞏固彼此關係,拉攏兩國進入印太戰略;與澳洲的合作則夾雜著能源互補與戰略目的。由於美印現已加入印太戰略,未來日本與美印兩國的能源合作除了藉此繼續維繫印太戰略的向心力外,也會開始透過合作拓展在區域內的影響力。

圖1  戰略四國的能源合作

資料來源:本研究整理

近來,美國加入了各國的能源合作行列,很明顯是受到印太戰略所驅動。在美國接受印太戰略前,僅與日本建有能源對話機制。在2017年11月川普宣布印太策略後,美國即分別與其他三個國家建立新的能源策略夥伴關係,目的即是為了實踐印太戰略,顯見能源合作在印太戰略的重要性。

1.美日策略能源夥伴

美日兩國先前即存在能源對話機制,2017年11月,兩國領袖確認將在「美日經濟對話」架構下,再建立「美日策略能源夥伴」關係。核心原則包括維持開放與競爭的能源市場,與協助達成普遍的能源取得。主要關切區域包括東南亞、南亞與撒哈拉以南的非洲,絕大多數涵蓋在印太區域內。2017-18年工作重點包括開發先進的核能技術、推廣高效率低排放的燃煤技術、發展天然氣全球市場、協助開發中國家從事能源基礎建設。美國與日本尚簽定協助第三國發展能源基礎建設的備忘錄。

2.美印策略能源夥伴

2017年6月,美國總統川普與印度總理莫迪在華盛頓宣布兩國將建立策略能源夥伴關係。直至2018年4月,雙方才在印度正式啟動此一關係。在第一次會議中,雙方同意擴展在油氣、煤炭、電力、能源效率、再生能源及永續成長的合作。同時,重申雙方在民用核能上的夥伴關係,確認美國將提供印度6座核子反應爐。雙方並同意成立一個天然氣聯合工作小組,負責協助提升兩國的策略與經濟利益。在聯合工作小組下,成立專家小組,從事建議、發展及執行印度天然氣使用份額的提升,以達到減碳的目的。此外,美國表示將加入印度的原油儲備計畫。

3.美澳能源策略夥伴

2018年2月,美澳兩國啟動能源策略夥伴關係。此一策略夥伴關係正式名稱為「美澳在印太地區能源策略夥伴關係」(the United States -Australia Strategic Partnership on Energy in the Indo-Pacific)。顯見其與印太戰略的關聯性很高。美澳策略夥伴關係的內容及形式與美日夥伴關係相似,同樣是以維持開放與競爭的能源市場與協助達成普遍的能源取得為核心原則。2017-2018的重點工作包括協助印太區域的開發中國家發展能源基礎建設、推廣高效率低排放的燃煤技術、發展天然氣全球市場。此三點亦均與美日夥伴關係一致。

由上可知,儘管能源上的四方對話尚未建立,但四國的雙邊合作網,在美國的加入下已然形成。美日與美澳策略夥伴關係主要目的是要協助印太區域的開發中國家發展能源,以擴展其在印太區域的影響力,為前述第二階段戰略活動的開始。其中又以美澳策略夥伴關係明確指出其合作範圍限於印太地區;而美日戰略夥伴關係所指出的三大目標區域與印太區域的重疊性也甚高。然而,美印夥伴關係的重點則顯然與美日及美澳不同,它不是以協助區域內其他國家為主,而是美印間彼此的雙邊能源合作,主要是美國協助印度發展能源。此項不同主要是因為印度本身即為一個需要先進國家協助的開發中國家。

四、對我國的影響與因應

自從川普採用印太戰略後,戰略四國的能源合作即快速增溫。即使這些能源合作背後含有對抗中國大陸一帶一路的意涵,但目前印太戰略的能源合作限於敏感度低的能源基礎建設與潔淨能源,尚未觸及高敏感度的能源運輸議題。對區域內的國家而言,其展現出的是單純的能源協助,因而多數國家應會同時接受一帶一路與印太戰略所帶來的能源利益,而沒有所謂加入哪一陣營的問題。同樣的,對我國而言,印太戰略亦可視為強化區域能源合作的契機,而需加以掌握。

(一)將印太戰略的能源合作內容納入我國與美日澳雙邊合作的項目中,共同協助印太區域的能源發展

由美日與美澳能源戰略夥伴關係的內容可知,協助區域內國家發展能源基礎建設、推廣高效率低排放的燃煤技術、與發展全球天然氣市場為兩個夥伴關係共同強調的要點。我國可將上述三項合作納入與美日澳雙邊合作的項目中,共同協助區域內國家發展能源基礎建設與淨煤技術,並參與建立全球天然氣市場。

(二)參考美日澳與印度能源合作內容,積極尋求與印度建立能源策略夥伴關係

印度為印太戰略核心國家,為美日澳等國積極拉攏的對象,其重要性不言可喻。我國可參考三國與印度的能源合作內容,建立與印度的能源策略夥伴關係。目前,印度與三國的合作多集中在基礎建設、再生能源及核能發展等三大領域,我國可視我國的強項,在三大領域中選擇適當項目與印度建立能源合策略夥伴關係。

資料來源

  1. 「吳懷中:安倍政府印太戰略及中國的應對」,https://www.pixpo.net/military/0IdJysrR.html
  2. 「日本的印太戰略能否成功」,http://ijs.cass.cn/xsyj/xslw/rbwj/201608/W020160803522935501495.pdf
  3. 「美國在印太地區的戰略調整及其他地緣戰略影響」,http://www.cas.fudan.edu.cn/picture/2276.pdf
  4. 「試論澳大利亞的印太體系概念與戰略路徑選擇」,https://www.1xuezhe.exuezhe.com/Qk/art/604415?dbcode=1&flag=2
  5. “A new order for the Indo-Pacific Region”, https://www.japantimes.co.jp/opinion/2018/03/12/commentary/world-commentary/new-order-indo-pacific-region/#.Ww0f3-6FOpo
  6. “The US-Japan-India-Australia Quadrilateral Security Dialogue: Indo-Pacific alignment or foam in the ocean?”,  https://www.fiia.fi/en/publication/the-us-japan-india-australia-quadrilateral-security-dialogue
  7. “Briefing on The Indo-Pacific Strategy”, https://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2018/04/280134.htm
  8.  “Energy infrastructure a priority for new US-Australia strategic partnership”, https://www.metering.com/resources/press-releases/energy-us-australia-partnership/
  9. “Japan-United States Strategic Energy Partnership”, http://www.meti.go.jp/english/press/2017/pdf/1107_001a.pdf
  10. “India-US Strategy Energy Partnership Joint Statement”, http://pib.nic.in/newsite/PrintRelease.aspx?relid=178727

[1] “Briefing on The Indo-Pacific Strategy”, https://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2018/04/280134.htm

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