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國際合作邁向能源新世紀

研析報告

2018年伯恩氣候變遷會議進展

本(2018)年度之聯合國伯恩氣候變遷會議(Bonn Climate Change Conference)於2018年4月30日至5月10日在德國伯恩(Bonn)舉行,主要重點為依循2017年底之相關談判進程,為2015年通過之巴黎協定研擬可操作之指引文件。本文分析該會議之進展、對能源領域之影響,以及就我國如何因應提供評析建議。

  • UNFCCC簡介

《聯合國氣候變化綱要公約(United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC)》是1992年完成談判之國際公約,至1994年由197個締約國簽署而生效。UNFCCC內容主要為訂定國際氣候變遷合作之規範架構與原則,以透過締約國共同合作穩定大氣中之溫室氣體濃度。與其他條約不同之處,係UNFCCC並未在內容中具體提及履約義務及實施機制,而透過後續談判與議定書執行,其中最重要者,即為促進工業國與市場經濟轉型國負擔溫室氣體控制義務之《京都議定書(Kyoto Protocal)》,惟該議定書之第二階段(commitment period)尚未生效,相關談判停滯不前。

UNFCCC之最大進展,為2015年完成談判、於2016年獲眾多締約國核准生效之《巴黎協定(Paris Agreement)》。該協議之特色在於:不僅設定明確的指標-控制全球升溫遠低於工業革命前水準之攝氏2度以下,進一步致力追求不超過攝氏1.5度,且‚增加各締約國因應與反轉氣候變遷影響之能力,在協議內容中重視已開發中國家促進融資流向降低溫室氣體排放及增加氣候韌性發展相關計畫,提供開發中國家或低度開發國家氣候融資承諾,ƒ並著重使各締約國負擔衡平且依國內發展進程而有區別之共同責任。

目前巴黎協定之主要實踐機制為建立行動指引(rulebook),必須針對自主貢獻、透明度架構、全球性盤點機制-每5年檢視一次各締約國在減緩、調適、及執行方法上的進展情況、同儕審查、氣候融資、減碳成果評估性架構等等之承諾內容,逐一討論。

自1995年始,UNFCCC逐年召開締約國會議(Conferences of the Parties, COP)以評估各國應對氣候變遷之進展,發展至今已成為系列會議,相關工作組透過整年度之工作會議、談判、研討會與會動等進程,獲致共識,再於年底的COP會議彙總。於2017年COP23時,UNFCCC即已決議須於2018年提出行動指引作為巴黎協定之實踐架構,進而拓展各領域之合作夥伴關係,透過促進性對話機制-Talanoa論壇分享最佳實施範例而增加致力參與氣候行動之向心力等。

圖2 2018年UNFCCC主要系列會議一覽

資料來源:UNFCCC

  • 2018年伯恩氣候變遷會議(Bonn Climate Change Conference)

(一)會議概況

2018年伯恩氣候變遷會議是UNFCCC之次級組織(Subsidiary Body)系列會議之一,此為UNFCCC執行面之重要會議,重點在推動與追蹤京都議定書及巴黎協定(包括透明度、減緩、調適、技術、能力建構、融資等重點)進展,透過組織及政府間對話,解決公約執行面之各種議題,原則上每年召開2次會議,年初會議約於4月舉辦,年末會議則多約於11月與COP合辦。

本次會議有三大優先主題,即:政府與非政府組織、企業、投資者、公民等參與者(stakeholder)於2020年前加速投入氣候行動;‚完成「巴黎協定工作計畫(the Paris Agreement Work Programme, PAWP)」,以發揮巴黎協定之潛力;ƒ改善有助締約國投入之各項客觀條件,以確保均能積極投入。會議重點則在於確立應於2018年底完成之實施方針(rulebook/Implementation Guidelines)-於2018年伯恩會後定名為「巴黎協定工作計畫」之推動。會議由附屬履行機構(Subsidiary Body for Implementation, SBI)、附屬科技諮詢機構(Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice, SBSTA)、及巴黎協定特別工作組(Ad Hoc Working Group on the Paris Agreement, APA)等次級組織會議進行討論,並舉辦全體會議彙整重要結論。

此次會議有2000名以上之政府官員、1400名以上之聯合國機構與相關機構代表、以及其他專家、非政府組織、媒體等成員近3400多人與會,在與會者部分,有論者認為於巴黎協定完成談判後,已進入推廣且促進參與之階段,與先前尚在談判階段重視閉門性與產生共識並不相同,尚應注重公眾討論與溝通,但此次會議媒體參與較少,應不利資訊之傳播。

(二)會議結論

1.確認PAWP之研擬時程

為了後續於年底產出PAWP,達成共識-將於2018年9月3日至8日在泰國曼谷召開談判會議續行討論,以於2018年年底之COP將PAWP研擬完成,就此APA與SBSTA將共同為接續而來之談判研擬可能爭點及解決方案,此外APA亦將事先彙整相關資料,以加速談判的進行。

2.多元價值之討論

意識到氣候變遷對農業帶來之影響非常顯著,但巴黎協定先前討論並未含括此一領域,因此前於2017年之COP已將農業與氣候變遷交錯議題列為重要工作計畫,於本次會後,確認推動時程,將彙整研擬針對未來兩年半期間中之農業調適相關發展之路徑圖,內容包括時程規劃、重點議題、能力建構如研討會或專家會議等等;本次會議亦對開發中國家進行森林部門減緩活動之後續安排進行討論。

針對能力建構部分,本次會議在喚醒公眾對巴黎協定之認知與相關教育方面有其建樹,完成資訊公開與網路傳播之推動草案,將於COP24討論決議。

本次會議亦針對在地社群與原住民調和之議題,進行討論,未來將在就此成立新的工作組,並責承該工作組創建資訊溝通、能力建構、及成果擴散平台,供在地社群與原住民進行:蒐集與分享傳統知識及技術、‚建立參與氣候行動之能力、ƒ透過討論引導該等共識納入內國政策。

3.Talanoas論壇成果

本次論壇已非第一次進行,其進行方式為圓桌討論,設主講人針對核心議題提出較軟性、對談式之看法,再由參與者進行回饋,全程均以比鄰而坐方式,以收得與會者較貼近自身經驗、自然語言之看法。相關成果如下:

(1)執行進程(Where are we?)方面

透過斐濟針對如何實踐氣候變遷努力提出實例經驗分享,該討論過程中之參與者回饋發言,凸顯締約國對於是否建立巴黎協定下之共同規則,有其認知上的歧見,最主要問題在於不同締約國擁有之執行資源不同,關注範圍也不盡相同,開發中國家較關切如何研擬調適計畫、氣候承諾之實踐與融資來源,已開發國家則較關注技術性架構,如:增進透明度之相關機制、對於承諾之執行進度進行觀測、以及同儕檢視與滾動式檢討等。在共同達成巴黎協定目標之前提下,亟待後續在工作計畫之討論中進行調和。

(2)執行方法(How Do We Get There?)方面

有認為鑑於巴黎協定相關議題較多且雜,工作計畫涉及層面亦廣,APA應提供協助工具或是彙整努力,使各締約國代表可有效率且簡易地了解談判資訊,以促進談判進行;在此階段,融資問題亦再次被提出討論,並在多個層面上均被認為是巴黎協定成功與否的基石。

(3)其他方面

部分締約國在論壇中表達對未來談判之隱憂,有認為過去之成功係來自美國、歐盟、中國大陸等國之主導,未來由誰主導,仍有疑義。

4.發布年度報告

UNFCCC發布首次的年度報告,列示2017年之關鍵成就,並指出氣候行動之相關未來規劃,此年報中涵括UNFCCC之相關進程,包括:京都議定書、巴黎協定、組織架構與秘書處等等,並認為2017年積極完成談判機制,包括對於因應氣候變遷行動形成全球共識,增加氣候承諾之資訊透明度,為氣候變遷建立永續及調適架構,提供融資與技術方面的協助,以及促進在巴黎協定下之潛在合作機會。

三、會議評價

事實上,本次會議被認為進展較不顯著,雖然藉由本次會議之進行,締約國達成共識確認應於2018年底完成PAWP,但於本次會後,談判草案之文本仍尚未產生,須委由本年度下旬之曼谷會議再行討論,有認為此對年底產出行動計畫埋下隱憂。

進一步而言,國家自定貢獻提案(Nationally Determined Contributions, NDCs)應如何呈現,包括NDCs文件中應納入之主題、應如何報告所採取之行動,以及可能需求之經濟援助、如何進行追蹤、更新、是否需有一致之承諾形式等等,尚無法獲得共識,以歐盟、日本及美國為首者認為應建立統一之標準或格式,但相較於較有資源之已開發國家,賦與開發中國家其他折衷作法即可,但以中國大陸、印度、及部分國家為首者,認為應依各國之歷史排放值而區分不同之分類,相異適用。

此外,氣候融資問題甚難解決。巴黎協定第9.5條被認為是巴黎協定之實踐上最主要的問題之一,在先前談判中,巴黎協定由已開發國家承諾每2年進行自我檢視,並報告其投入開發中國家氣候行動之融資概況,原則上已開發國家亦承諾將增進開發中國家或低度開發國家獲取氣候融資之能力,引導高達千億美元之融資流向相關計畫,並認為此能促進各締約國於2020年完成相關承諾,或取得協議目標之正面進展。惟此次會議仍未就氣候融資提出可操作性的解決方案,無論是氣候融資之來源、計算方式、如何使用等等,均未有定論,預期將成為未來COP之主要障礙之一,在綠色氣候基金之討論亦進展緩慢。

損失與損害方面,在巴黎協定雖設有針對因氣候變遷導致「損失與損害(loss and damage)」之弱勢國家,有申請補償之機制,但實際上是否成為履約義務、範圍如何認定、應如何執行,未有定論,未來將在華沙國際機制執行委員會(Executive Committee for the Warsaw International Mechanism, WIM Excom)會議中續行討論;此外,化石燃料業者參與氣候談判是否存在利益衝突問題,如古巴、厄瓜多、塞內加爾及烏干達等代表將推動提高參與談判之企業代表之透明度,以確保其有助於而非削弱巴黎協定之建樹,而將化石燃料業者代表排除在外,紐西蘭則認為此不構成利益衝突問題,不應將任何人排斥在外,而歐盟、美國、中國大陸、加拿大、澳洲等國則持開放性意見,支持任何參與者參加談判,惟未明確提及此衝突。

最後,美國總統川普宣布退出巴黎協定後,對於失去有力主導支持之相關談判預期將有深遠影響,此次會議在美國方主要由地方政府及非政府組織進行參與,雖相關組織代表仍熱烈支持巴黎協定,但缺乏聯邦政府之意見,難以觀察作為全球主要溫室氣體排放貢獻者─美國,未來相關政策之趨勢走向。此外,針對前述提及之氣候融資問題,於美國國會宣布今年將縮減其提供予UNFCCC之750萬美元降至300萬美元,更是雪上加霜。

四、對能源領域之影響與我國因應

(一)此次伯恩氣候會議對我國立即的影響並不顯著,惟巴黎協定對全球能源發展的仍具相當重要性

我國非聯合國之成員,直接遭受UNFCCC乃至於巴黎協定影響較不顯著,且本次2018年伯恩氣候變遷會議雖仍有些微進展,但原則上維持2016至2017年之推動步調,未有顯著變化,換句話說,我國在能源領域似難有更進一步的著力點,亦無須即刻反應。

惟觀氣候變遷不僅為傳統能源之生產、輸配、供應帶來越形劇烈之挑戰,如極端天候事件之數量與影響日增及降水變化等等,肇因於經濟與人口之成長,全球能源需求持續增加,且該能源需求增加與能源部門溫室氣體排放上升有直接關聯,再加上溫室氣體減量成為普世價值,鼓勵節能減碳已成為主流因應政策之一,凡此種種,均使全球氣候變遷主要共識-UNFCCC成為影響能源部門發展之因素之一。

於後京都議定書時代又以巴黎協定之進展為重,有認為巴黎協定之順利進展,將使能源部門更加重視潔淨能源及能源效率部門之發展,而對於資金與技術投入淨煤科技、再生能源、效率電網、電動氣車、建築節能等方面,有正面助益。此外,綠色經濟與新能源發展,亦將創造工作機會,以平衡在嚴重依賴化石燃料與以碳排放為基礎之相關生產活動中面臨能源轉型而引發的失業潮。

 

(二)我國仍需持續透過非政府組織參與,積極關注UNFCCC及巴黎協定之進展

時值美國退出巴黎協定已逾年餘及締約國催生PAWP之際,巴黎協定預期將於今(2018)年年底有較可依循之推動機制,著眼於與我國建構能源國際合作之亞鄰國家均為巴黎協定之締約國,我國亦積極參與國際共識,促進與國際接軌,近年來聯合國透過UNFCCC-巴黎協定以及《2030年議程》與永續發展目標之推動,對國際能源治理有直接之影響,就此,即使此會議之發展對我國影響有限,且我國無法推動透過政府參與相關聯合國倡議,似仍應透過非政府組織參與,積極關注UNFCCC及巴黎協定之進展,作為我國未來理解國際能源治理、衡量雙邊或多邊合作方式之重要參考。

資料來源

  1. UN News, Nations begin drafting ‘operating manual’ for climate action at UN conference in Bonn, see https://news.un.org/en/story/2018/04/1008572, last visited May 31 2018
  2. IISD, Earth Negotiations Bulletin (ENB), May 2018
  3. Cécile Barbière, Bonn negotiations stall on climate finance, EURACTIV.fr, May 14 2018, see https://www.euractiv.com/section/climate-environment/news/bonn-negotiations-stall-on-climate-finance/, last visited May 2018
  4. CCTNE, Urgency Underlined As Bonn Climate Talks Close, May 14 2018, see http://climatechange-theneweconomy.com/urgency-underlined-bonn-climate-talks-close/, last visited May 31 2018
  5. Eco-Business, Should the fossil fuels industry be involved in climate talks?, see http://www.eco-business.com/news/should-the-fossil-fuels-industry-be-involved-in-climate-talks/, last visited May 31 2018
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