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國際合作邁向能源新世紀

研析報告

簡析第35屆東協能源部長會議進展與對我國之啟示

第35屆東協能源部長會議(ASEAN Ministers of Energy Meeting, AMEM)以「透過具韌性且永續之能源造就東協共同體(One ASEAN Community through Resilient and Sustainable Energy)」為題,由新加坡擔任主席、菲律賓擔任副主席,於本(2017)年度9月25日至29日在菲律賓馬尼拉召開,本次會議重點仍在深化東協成員間之整體合作、以及東協與國際能源合作夥伴間之合作。尤其以「東協2016-2025年能源合作行動計畫(APAEC)」為合作之基礎架構,聚焦於如何達成第一階段五年計畫,即‎‎2016年至2020年之目標,主題則包括7個層面:東協電網、東協跨境天然氣管線、淨煤科技與煤炭發展、能源效率與節約能源、再生能源、區域能源發展規畫及民用核能等。除了東協十國之外,包括中國大陸、日本、韓國、澳洲、印度、紐西蘭、俄國、美國等東協之對話合作夥伴,亦出席參與此次會議。本文將先簡介東協能源政策概況,然後再探討第35屆AMEM的重要進展與對我國的啟示。

一、東協能源政策概況

東南亞國家協會(The Association of Southeast Asian Nations, ASEAN)簡稱「東協」於1967年8月在泰國曼谷成立,除創始成員泰國、印尼、馬來西亞、菲律賓、新加坡外,成員經濟體尚包括:汶萊、越南、寮國、緬甸及柬埔寨等,並於2016年成立東協經濟共同體(ASEAN Economic Community, AEC)。除此之外,東協亦對外積極建立國際夥伴關係,包括:東協加一-中國大陸;東協加三-中國大陸、日本、韓國;及東協加六-中國大陸、日本、韓國、澳洲、紐西蘭與印度等正式合作。

在東協內部,由成員經濟體之首長為主組成東協高峰會(ASEAN Summit)作為最高決策機關,而區域內能源合作議題則由下設之東協能源部長會議為之。東協目前最重要之能源政策,即為《東協2016-2025年能源合作行動計畫(ASEAN Plan of Action for Energy Cooperation 2016-2025, APAEC)》,有別於過往以中程為主之行動計畫,本計畫以長期程(十年期)作規劃,並以2020年為分水嶺,第一階段2016-2020年著重推動實現能源安全合作之中期措施與促進連結性,並預計於2018年進行目標檢討與再討論後,於2021年進入第二階段,APAEC之七大主軸與第一階段目標如下表2。

此外,於2015年後,原於1999年成立僅為促進東協內部能源合作而設立之研究機構-東協能源中心(ASEAN Center for Energy, ACE)進行轉型,增強其作為東協能源智庫、促進能源合作、建構管理數據中心之關鍵角色,並由其執行東協2015至2017年之商業計畫(Business Plan),引導財務支持機構、發展策略與相關計畫、延伸基金與措施架構之建立等。

表2 東協2016-2025 APAEC第一階段目標一覽

計畫主軸

目標

東協電網
ASEAN Power Grid

至少在一個子區域(sub-region)完成多邊電力貿易之實施。

東協跨境天然氣管線
Trans ASEAN Gas Pipeline

透過天然氣管線及氣化站等設施之建立與合作,強化能源安全及可及性。

淨煤科技與煤炭發展
Coal & Clean Coal Technology

透過推動淨煤科技(Clean Coal Technologies, CCT)強化煤炭運用之發展。

能源效率與節約能源
Energy Efficiency & Conservation

於2020年降低能源密集度20%(相較於2005之基準而言)。

再生能源
Renewable Energy

設定再生能源發展目標,於2025年時再生能源在東協能源占比中達23%。

區域能源政策及計畫規劃
Regional Energy Policy & Planning

推動能源部門國際化。

民用核能
Civilian Nuclear Energy

建立核能在政策、科技、監管架構之發展動能。

資料來源:ASEAN Plan of Action For Energy Cooperation (APAEC) 2016-2025 PHASE I: 2016-2020

 

二、第35屆東協能源部長會議(35th AMEM)重要進展

(一)第35屆AMEM之辦理概況

本次AMEM會議週有四個重要會議,其一,舉辦第35屆AMEM;其二,舉辦第14屆東協加三能源部長會議(AMEM+3);其三,舉辦第11屆東亞峰會環境部長會議(East Asia Summit Environment Ministers Meeting, EAS EMM)。EAS EMM於2007年由新加坡發起之會議,是東亞峰會的延伸會議,主要針對氣候變遷議題與能源、經濟、環境發展之平衡尋求合作;其四,與國際組織夥伴之對話,值得一提的是,此為首次AMEM與國際組織夥伴進行論壇對話,合作夥伴為國際再生能源總署(The International Renewable Energy Agency, IRENA)。

此外,AMEM周邊會議尚召開由東協能源部長及重要東協電業代表所組成之閉門會議-「東協能源產業論壇(ASEAN Energy Business Forum, AEBF)」,以探討如何因應日漸成長之經濟動能而提高的電力需求,及電力部門之相關趨勢。本次AEBF會議以研討會形式辦理。在為期三天的議程中,首先聚焦於全球發展(Global Development)對能源與電力部門帶來之衝擊、區域連結性及再生能源技術與經驗分享,第二天則將著重煤炭對區域能源安全之貢獻、東協民用核能發展、在數位科技為主軸的前提下探討如何強化能源韌性,以及天然氣與液化天然氣議題等,最後於第三天進行產業交流活動。

(二)第35屆AMEM之重要進展

1. 檢視東協能源情勢展望,並加強對APAEC實踐之支持:年度AMEM檢視東協於2017年度在APAEC之實踐,「第五版東協能源情勢展望報告(The 5th ASEAN Energy Outlook, AEO5)」指出,從東協之發展現況來看,至2040年時初級能源需求將提升至目前之2.3倍,故東協仍專注於發展能源效率與再生能源及相關國際合作,以有效降低部分能源需求,重點包括:導入東協能源數據系統(ASEAN Energy Database System, AEDS),持續觀測整體能源情勢發展;深化與東協對話夥伴(Dialogue Partners, DP)及國際組織(International Organizations, IOs)之合作,如本屆會議首次與國際組織-IRENA建立對話機制;此外並彙整出版東協能源合作年度報告。

2. 加強合作以達成降低能源密集度目標:AMEM肯認成員在APAEC目標即於2020年降低20%能源密集度之進展,至2015年底相較於2005年已降低18.3%;東協能源部長特別提及將致力推動照明與設備之能源效率,在區域與國家層級之發展路徑方面,推動「最低能源效率表現標準(Minimum Energy Performance Standards, MEPS)」,並在照明與空調部分已有所成果,此外,為加深在「東協共同體互相承認協議(ASEAN Mutual Recognition Arrangements, MRAs)」架構下之跨部門合作,將探尋擴大電力及電子設備互相承認協議涵括家用設備能源效率檢驗之可行性,首先將從空調系統著手。此外,亦重視能源服務公司(ESCO)之發展在能源效率方面的貢獻,而更積極促進區域內部間與對外之合作,尤其是與德、日、韓之合作均有重要成果。

3. 加強為達成東協再生能源發展目標之推動力道:在再生能源方面,東協主要著眼於強化資訊傳播與進行再生能源相關之融資能力建構,前者如研析出版東協區域之再生能源發展報告與路徑、與德國合作建置再生能源入口網站(網址為< www.sustainableenergyforasean.info>),後者則係考量對於區域整體來說,仍應衡酌化石燃料與再生能源間之發電成本差異,在合經濟效益的前提下作適切之發展規劃,故認應從電業之投資與融資著手,研析可行之再生能源相關債權擔保或保險措施,以分擔風險,並與德國機構及IRENA合作提升金融機構之參與能力。

4. 強化東協成員運用民用核能之能力:此部分主要著重核政策及核能安全之提升,包括與加拿大、中國大陸、日本、俄國、美國合作,在核能之發展政策、技術、管理等方面,強化能力建構。尤其東協與加拿大間在關於核能安全與能力建構活動之合作成果為其亮點,東協並檢視區域內之核能發展潛力。本屆AMEM並表示,未來東協將加強與國際原子能總署(International Atomic Energy Agency, IAEA)在核能監管措施、核能安全、以及公眾認知(public understanding)等方面之合作。

5. 肯認煤炭運用及部署淨煤科技之重要性:本屆AMEM檢視東協區域煤炭使用推估至2040年均呈上升趨勢,故發展淨煤科技刻不容緩,此中已由ACE與世界煤炭協會(World Coal Association, WCA)合作探尋淨煤發展,並有成員經濟體各別在碳補捉與封存方面進行努力,此外,AMEM亦呼籲國家、區域及國際組織與金融機構在技術與融資上之合作,並期待東協成員可踴躍參與東協煤炭數據庫及資訊系統(ASEAN Coal Database and Information System, ACDIS)。

6. 確保油氣供給之可及性與能源安全:主要為東協石油委員會(ASEAN Council Petroleum, ASCOPE)在東協區域內部液化天然氣(Liquefied Natural Gas, LNG)合作及貿易之進展,包括完成《天然氣主要銷售與採購契約》範本,使成員於交易時可採納較具彈性的目的地條款及降低LNG交易時之成本;分析天然氣之品質而分析如何調整氣體品質而能有利於在成員經濟體間進行傳輸;完成天然氣基礎設施資料庫,涵括東協內部天然氣管線、天然氣廠、LNG液化與氣化站等設施之技術資訊。在區域天然氣合作部分,AMEM本於APAEC目標,持續推動天然氣市場開放聯通系統(open access system),使參與者可互惠運用彼此之傳輸管線與LNG氣化站,目前已有新加坡、泰國、馬來西亞等三國加入;以及推動《天然氣推廣白皮書》,觀測區域天然氣業之發展情勢、強化區域內LNG站之相容性、為東協天然氣市場一體化有所貢獻,以及探尋小規模LNG與LNG物流等領域之商業機會。

7. 探尋在東協電網架構下進行多邊電力貿易之可行性:在東協電網(ASEAN Power Grid, APG)架構下,寮國、泰國、馬來西亞等三國簽署能源採購與代輸協議(Energy Purchase and Wheeling Agreement, EPWA),是東協首創的多邊電力交易,基於寮-泰-馬-新間之電網連結,在為期二年之協議第一階段計畫中,馬來西亞可經泰國既有的輸配電網向寮國採購電力約達100MW,AMEM鼓勵其他東協成員跟進,並認為電力部門之整合將對再生能源目標有相當重要的意義。

(三)第14屆AMEM+3

本屆會議較重點之議題為能源安全-煤炭、天然氣、民用核能等;石油市場與天然氣論壇與商業對話-主要在油氣探勘與供需研究,亦包括LNG契約目的地條款之鬆綁與相關投資與融資等;再生能源與能源效率與節能-節能基礎建設、車輛能源效率、ESCO之發展、廢棄物發電等;以及通過新倡議-肯認中國大陸所提在東協加三合作架構下,增加「潔淨能源論壇對話(ASEAN+3 Clean Energy Roundtable Dialogue)」次級論壇之倡議,以加速發展包括抽蓄水力、風能、太陽能、核能及非傳統氫能等五個面向之潔淨能源計畫,在此論壇下,亦將由中國大陸倡議設立潔淨能源能力建構計畫,以及淨煤技術發展應用路徑圖等。

(四)第11屆EAS-EMM

本屆之EAS-EMM論壇之與會者,除東協加三成員經濟體外,尚包括澳洲、印度、紐西蘭、俄國與美國等與會者出席,主要討論二個重要議題。其一為提高參與國對促進亞洲天然氣運用及相關未來行動之一般共識,依據東協與東亞經濟研究中心(Economic Research Institute for ASEAN and East Asia, ERIA)所提出之建議,肯認天然氣為兼顧永續發展與能源安全不可或缺之能資源,認為至2030年間EAS地區之天然氣需求將擴大兩倍以上,約需800億美元之資金投入天然氣供應鏈,始足支應,尤其應促進LNG供應鏈之投資,此外,應加強對LNG監管之能力建構,並創造新的天然氣需求,如以天然氣為燃料之船舶、汽電共生等;其二為促進東協在能源效率與節能標準之進一步合作,而能依東協成員經濟體發展程度不同調整相關標準適用之。此部分為日本所提之倡議,由與會者所肯認,未來將制定發展路徑,並考量各國發展程度不一有不同之配置。

(五)AMEM與IRENA之對話

此為AMEM首次與國際組織合作夥伴進行對話,採會議形式進行,雙方於會後發表聲明,肯認東協在追求永續能源與再生能源發展之努力,以及IRENA作為全球性之多邊機構,為彙集再生能源相關政策、技術、資源、財務知識等之平台,將協力促進再生能源發展。雙方未來將共同:展開高層之定期性對話,持續加強合作,以推動東協能源朝向低碳、潔淨、安全、可負擔、永續之能源轉型,及支持再生能源發展;促進東協APAEC之2025目標實現;與再生能源次部門網絡(Renewable Energy Sub-sector Network, RE-SSN)建立密切的合作關係,尤其是再生能源發展規劃或路徑就具體措施、系統建置、創新、融資、人民是否可負擔等。

(六)小結

整體而言,基於東協成員共識應將區域生產毛額(GDP)平均增長提高至6%,將面臨上升的能源需求,東協仍不斷重申「區域合作、持續合作」,表示將透過合作確保能源穩定安全供應與低碳產業發展。就再生能源領域,將以促進資金流入及與國際組織IRENA發展常態性合作為主;能源效率部分,有較超前的表現-於2015年時已降低18.3%,預於2020年降低20%;對東協國家而言,如何提升煤炭之觀感以及導入淨煤科技而合乎低碳發展的本旨,至關重要;天然氣部分,在LNG取得較大的進展,管線天然氣部分則仍與過去之發展相去不遠;電力方面,則在多邊電力市場下之區域電網踏出第一步嘗試。

三、對我國之啟示

東協原則上對合作採較開放之態度,且各經濟體亦自主向外尋求雙邊合作,惟我國目前與東協並無直接之能源合作,亦未與個別成員經濟體建立制度性之能源合作對話機制,多為經貿往來,未來或可先循間接合作方式,探尋合作契機。

(一)運用靈活之合作模式,南向與東協加深合作

從本次AMEM之舉辦方式與內容來看,東協對於與其他區域或國家進行多邊或雙邊之能源合作,抱持積極開放態度,在實踐APAEC目前的前提下,除區域整體合作外,尚有東協成員經濟體彼此間、與其他國家間、或是與多數國家間就特定議題進行合作,尤其更聚焦於再生能源發展、提升能源效率、LNG合作等議題。就此,以我國目前之能源國際合作來看,有多邊及雙邊二個著力點:

1. 運用APEC能源工作組之影響力,積極與東協合作:鑑於APEC為我國重要之多邊參與,且重要東協國家均為APEC成員,我國可在相關議題上,透過APEC之多邊合作能量-如:我國在APEC擔任能源工作組(Energy Working Group, EWG)主席,重點推動綠能融資倡議、LNG貿易促進倡議,我國亦擔任EWG下設之新及再生能源技術專家分組(Expert Group on New and Renewable Energy Technologies, EGNRET)主席,往後可在綠能政策、監管、技術、融資等方面加深合作,或是在LNG議題部分有所著墨。

2. 把握東協成員經濟體之能源合作動態,在能源效率相關商品或服務之經貿往來獲得優勢:基於APAEC目標及東協成員在能源效率之規劃,我國在太陽能、照明、節能設備、及能源服務公司等領域均有所長,未來可積極與東協成員進行雙邊合作。值得一提的是,東協經濟一體化整合趨勢將促進東協成員間之互相承認協議,已如前述,或許將促進我國相關商品或服務出口東協之程序,而對商品或服務之經貿往來有正面助益。

3. 基於我國與日本在APEC及雙邊合作之基礎,擴展至東協論壇:從東協加一、東協加三等合作架構以來,中國大陸對東協影響力日漸,除經貿合作之外,近年來亦積極參與重要能源議題,擴及東協油氣政策、煤炭政策、與綠能發展政策之討論及形成,長遠來看,亦將影響我國與東協或其成員間之合作空間。我國與日本在此之利益相仿,並在APEC及雙邊合作部分,有其合作基礎,或可透過與日本在重要議題上進行合作、再由日本將相關成果帶往東協論壇等途徑,爭取我國之合作利益。如:能源效率標準之討論、LNG貿易便捷化議題等。

(二)綠能為未來東協發展核心,我國應持續關注並促進合作

本次AMEM雖仍以持續檢視APAEC七項目標之進展及促進成員間相互合作為主,惟與先前相較對綠能(包括再生能源與能源效率)之發展更為積極,不僅注重提升綠能技術與部署及敦促相關商業合作,更將綠能相關監管措施與綠能融資列為未來發展重點,我國目前積極發展綠色經濟與綠色融資,在APEC亦推動綠能融資倡議,且私部門方面,已有商業銀行進駐東協,在太陽能及小型綠能專案中有其資金挹注,未來或可就綠能領域深化合作。

(三)東協推動天然氣(包括LNG)之合作模式值得我國參考

除東協在東亞天然氣推估與合作內容,殊值我國進行LNG區域參與時作為背景參考外,東協在推動天然氣國際合作之模式,包括:建立整體共識、基礎設施建設、釐清並削弱市場交易障礙(如:研擬LNG交易契約範本以供商業使用)、建置數據與技術資料庫、納入民眾參與等主軸,亦值得我國參考。鑑於LNG為我國未來能源發展不可或缺之能資源,且我國在APEC長期推動促進天然氣貿易之倡議,陸續曾與APEC國家進行政策與商業對話、及舉辦相關的研討會活動,未來若能持續推動,我國或可參考東協之作法,探尋與區域貿易夥伴共同研擬契約範本、創造新的LNG需求、建置知識庫、乃至於探尋基礎設施共享之可行性。

(四)東協建置數據與知識資料庫可茲我國參考運用

東協藉由與德、日、美合作,在再生能源、能源效率、油氣發展等方面建置不同之數據與知識資料庫,該等資料庫未來可作為我國政策制定者、學研單位、金融機構等執行業務時之參考。

參考資料

  1. ASEAN 50 PHILIPPINES 2017 Official Site, at http://www.asean2017.ph/ (last visited: Nov 6, 2017)
  2. ASEAN Planof ActionFor Energy Cooperation (APAEC) 2016-2025 PHASE I: 2016-2020
  3. Japan Ministry of Economy, Trade and Industry Official Site, at http://www.meti.go.jp/english/ (last visited: Nov 6, 2017)
  4. Joint Ministerial Statement of The 35th ASEAN Ministers on Energy Meeting
  5. Joint Ministerial Statement of the14th ASEAN+3 (China, Japan and Korea) Ministers on Energy Meeting
  6. M. Hafidz Mahpar, “TNB enters into Asean’s first multilateral energy pact”, The Star ONLINE, at http://www.thestar.com.my/business/business-news/2017/09/27/tnb-enters-into-aseans-first-multilateral-energy-pact/#RWbFZ4yMGV8vKUHy.99” (last visited: Nov 6, 2017)
  7. Myrna M. Velasco, “ASEAN charts new goals for region’s energy collaboration”, MANILA BULLETIN, at https://business.mb.com.ph/2017/09/30/asean-charts-new-goals-for-regions-energy-collaboration/
  8. The14th ASEAN+3 (China, Japan and Korea) Ministers on Energy Meeting 28 September 2017, Pasay City, Philippines

 

 

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