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研析報告

美國制裁俄羅斯法案在能源領域的影響與我國因應策略

一、前言

今年8月2日,美國總統川普正式簽署由國會通過的「美國敵對國家制裁法案」(Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act),法案中針對美國三個敵對國家,俄羅斯、伊朗與北韓進行制裁。在俄羅斯部份,法案不但將過去制裁的行政命令升格為法律,並且擴大制裁的廣度與深度。此舉遭到俄羅斯的強烈反對,總統普丁下令驅離美國駐俄外交機構的755名工作人員,以此報復美國制裁的決定。隨後,美國以關閉俄羅斯駐舊金山總領事館及華盛頓和紐約的兩處外交設施作為反制。觀諸此次制裁內容,的確在能源領域對俄羅斯的投資探勘與管道建設形成很大的限制,不但對俄羅斯本身,對依賴俄羅斯油氣供應的國家亦造成相當的影響。本文目的即是要探討此一影響與我國的因應策略。

二、制裁法案與能源相關內容

根據美國國會在制裁法案的草案中指出,法案的立法目的為懲罰俄羅斯介入美國選舉、侵犯人權與併吞克里米亞、造成東烏克蘭不穩定。草案同時指出,美國應當協助歐洲和歐亞國家加強能源安全,並透過能源供應多元化,減輕後者對俄羅斯的能源依賴。同時,更重要的是,草案中直接點明,新的制裁措施將可支持美國能源出口,創造美國就業機會。明白揭示美國制裁目的之一即為擴張美國能源市場。

在以往,歐巴馬政府對俄羅斯的制裁,在能源領域主要包括:美國限制俄羅斯油氣公司進入美資本市場進行融資;停止對俄羅斯在深水石油開發、北極石油探勘、頁岩油等項目提供油氣開發之技術、設備、與服務;限制美國企業與俄羅斯能源企業共同開採等。本次法案除了將以往對俄羅斯所實行的制裁措施,正式法制化,列入具法律效力的法案中,尚大幅度的擴展制裁措施,提出以下新的制裁對象與手段:

(一)新增制裁對象

1. 針對任何自然人或實體投資俄羅斯天然氣出口管道的建構,金額超過1百萬美元或12個月內投資超過5百萬美元,美國將給予制裁。除了投資出口管道的建構外,投資於建構管道相關貨品、服務、技術、資訊或其他維護或擴張管道的支援均包含在制裁範圍內。

2. 對於投資俄羅斯原油開發案的外國自然人或實體進行制裁。

3. 修改13662號行政命令第4號指令,禁止美國人(或實體)以及在美國的外國人(或實體)供應、出口與再出口任何貨品、服務或技術,用以支援開採位於深海、北極外海、以及頁岩層石油計畫。在此計畫下,美國財政部所認定的俄羅斯能源部門中的實體或自然人須擁有超過33%的權益。

4. 修改13662號行政命令第2號指令,禁止美國人(或實體)或在美國的外國人(或實體)提供長於60天期(原本90天期)的貸款給美國財政部所認定的俄羅斯能源部門中的實體或自然人。

上述制裁對象較以往擴大許多,在一般原油開發案中,擴大納入外國人或實體成為制裁對象。在深海、北極外海、及頁岩層石油開發案中,納入任何由俄羅斯企業主導的開發案。也就是,在一般石油開發案,任何個人或實體(不論是否為美國人或實體)參與位於俄羅斯境內的原油開發均為制裁對象,而在深海、北極外海、及頁岩層石油開發案中,美國人(或實體)與在美國的外國人(或實體)將不能與俄羅斯企業在上述場域(不論是否在俄羅斯境內)進行合作開發。此外,在天然氣出口管道的建構上,與一般原油開發案一樣,包括所有個人與實體參與管道建設或提供相關貨品與服務均為制裁對象。惟此處的管道建設僅限於俄羅斯用於出口天然氣的管道,不包括國內非出口的管道,以及俄羅斯主導的國外天然氣管道建設。

然而,需要注意的是,上述4項新的制裁,在天然氣管線建構上,法條中給予總統裁量權,准許總統可以決定是否加諸制裁,且若決定要制裁,尚需先與美國的同盟協調。關於一般原油開發案,法案雖然規定總統「應」就上述情形加諸制裁,但若總統認為制裁不符合美國國家利益,亦可不執行。其他兩項的規定則較嚴格,總統不具有裁量權。因此,美國公司與在美國的公司不能參加由俄羅斯公司主導的任何深海、北極外海、及頁岩層石油的開發案,此為法案中確定需執行的制裁項目。

(二)制裁手段

針對上述制裁對象,美國列出多個制裁方法,針對每個制裁對象,美國將選擇以下3-5個以上的手段進行制裁:

1. 禁止進出口銀行對受制裁的個人或實體進行出口協助,例如開立保證、擴張信用等。

2. 禁止給予受制裁的個人或實體出口許可、執照,包括任何需要出口許可與執照的產品與技術

3. 禁止任何美國金融機構貸款給受制裁的個人或實體。

4. 命令任何美國參與的國際金融機構,運用投票權或其他方式,阻止該機構貸款給受制裁的個人或實體

5. 如果受制裁的機構為金融機構,美國政府體系所有金融相關的交易將不以該機構為主要的代理人,政府資金也不會存入該機構。

6. 美國政府將不會與受制裁的個人或實體購買物品與服務或訂立任何購買契約

7. 禁止受制裁的個人或實體在美國境內進行外匯交易

8. 禁止受制裁的個人或實體在美國管轄範圍內的金融機構進行任何金融信用轉移或支付

9. 禁止受制裁的個人或實體獲得或持有美國財產

10.禁止受制裁的個人或實體投資美國的股權與債券

11.驅逐受制裁的企業相關人員

12.針對受制裁的企業的主要管理人員進行上述各項制裁。

三、對歐盟的影響與反應

由於俄羅斯為全球油氣生產大國,美國制裁勢必對國際油氣市場產生影響。但目前受此一法案影響最大的國家為歐盟,其他影響並未立即可見,故而本部分將先探討制裁對歐盟的影響與其反應,下一部分再簡略探討對全球能源市場的影響。

(一)反對制裁的立場

美國制裁俄羅斯反應最激烈的為歐盟與其西歐會員國。歐盟主席容克在制裁通過後表示,美國制裁俄羅斯可能產生意外的單邊效應,影響歐盟的能源安全利益,如果美國對俄羅斯的制裁影響歐洲國家的利益,歐盟將採取反制裁措施。德國則表示,這次制裁是美國為了搶占天然氣市場,可能對歐洲產生嚴重後果,並將損害參與俄羅斯天然氣管道建設、運行和維護的歐洲企業,應逐步撤銷對俄羅斯制裁。法國則譴責美國此舉違反國際法。

就能源部門而言,歐盟列出目前可能受到影響的八大能源項目,分別是波羅的海天然氣項目、藍溪項目、CPC管道項目、北溪1號天然氣管道項目、北溪2號天然氣管道項目、薩哈林2號石油天然氣項目、南高加索管道項目以及埃及大型海洋天然氣田Zhor項目。這些項目若受到制裁,對歐盟主要有兩大影響:一為影響歐盟天然氣供給,二為影響參與俄羅斯的開發與管道建設案的企業。

在天然氣供給上,此為能源安全項目,主要係因法案影響北溪2號天然氣管道的建設。北溪2號跨越波羅的海從俄羅斯到德國,預計2019年成,路線沿著北溪1號建構,只是在俄羅斯終點端有所不同(如圖1)。北溪2號總長1224公里。建成後每年將再增加550億立方公尺的輸送能力,其輸送量是現有管道的兩倍,可滿足歐洲10%的天然氣需求。從2020年起,俄羅斯輸往西歐的天然氣將直接運抵德國,無需再過境波蘭、烏克蘭等國。俄羅斯能源部曾多次表示,烏克蘭天然氣運輸設施老化且升級投資不足,將引起運輸上的風險。故而,北溪2號的興建不但會使運量增加,尚且會降低運輸風險,對德國等歐盟國家具有重要意義。

圖1 歐洲天然氣管道分布

資料來源:https://theadverum.com/2429/news/pipeline-politics/

歐盟反對美國制裁法案的另一個重要原因為,此次制裁將傷害歐洲企業的利益。在北溪2號案,參與投資建設的歐洲國家企業包括:法國的蘇伊士集團(Engie)、奧地利石油天然氣集團(OMV)、荷蘭的殼牌石油(Shell Oil)、德國的溫特斯豪(Wintershall)與Uniper。如果因制裁停止或延後實施對於雙方造成的損失將達數十億美元。

如果美國總統決定針對天然氣管線執行制裁,將使北溪2號的融資變得相當困難。儘管制裁是否執行仍需美國總統決定,但背後的不確定性已足以嚇阻企業投入與制裁案相關的開發。根據報導,歐盟委員會已備妥3個方案來應對美國對俄制裁。一是要求美國政府明白保證不會利用制裁打擊歐洲能源企業,其次是引用歐盟「阻礙性法律」,判定美國法律在歐盟境內無效力,最後則是通過世界貿易組織採取報復措施。

(二)支持制裁的立場

儘管歐盟當局對美國的制裁法案持反對立場,但會員國中卻有支持制裁的國家。以波蘭為首的中歐、東歐國家,長期以來擔憂過度依賴俄羅斯天然氣所造成的風險,一向反對北溪2號管線的興建。波蘭外交部即表示,波蘭歡迎美國總統對俄簽署更嚴厲的制裁法案,這符合波蘭戰略利益。其他中東歐國家雖尚未表達立場,但根據2016年中東歐9個國家(捷克、匈牙利、波蘭、斯洛伐克、拉脫維亞、立陶宛、愛沙尼亞、羅馬尼亞和克羅埃西亞)聯合表示反對北溪2號建設來看,這些國家對制裁支持的可能性較大。此外,北溪2號尚涉及一些中、東歐國家的實質商業利益,例如,波蘭政府表示,北溪2號將會使烏克蘭、斯洛伐克和波蘭等國失去數十億歐元的過境收入。

四、對全球能源市場的影響

美國制裁俄羅斯目標全是投資探勘與管道建設相關,而無禁運問題,因而對其他國家的短期油氣取得並無影響。中長期而言,俄羅斯可能因這些制裁而無法開發新的油田,並因天然氣管道建設不足而減少管道天然氣出口。由於美國制裁對象並未針對天然氣開發,故對俄羅斯天然氣生產並無影響。總之,美國制裁俄羅斯,中長期而言,將可能減少俄羅斯的石油生產,在天然氣上,則會減少管道天然氣出口而增加LNG的出口,使得俄羅斯將更加依賴亞洲市場。此外,除了歐盟受此制裁影響最大外,一些依賴俄羅斯天然氣管線進口天然氣的國家,例如中國大陸,其管線維運也可能受波及。

五、對我國的影響與因應

1. 美國強化制裁俄羅斯對我國能源取得不會產生負面影響

我國並無參與俄羅斯的石油開發與天然氣管道建設,僅進口俄羅斯油氣。2016年,我國自俄羅斯進口的LNG占整體天然氣進口的8.7%,並進口約288億的石油製品。此次制裁並未針對LNG及石油(與石油製品)出口,故對我國油氣取得不會產生負面影響。未來,若俄羅斯因制裁而影響石油製品的生產,我國可考慮轉換進口來源。

2. 我國企業或銀行需謹慎小心,勿投資制裁範圍內的建設或開發,以免誤踩制裁地雷

如上分析,此次制裁除了針對俄羅斯企業與投資俄羅斯的美國企業,亦針對非美國企業,包括所有外國企業不能投資俄羅斯境內的原油開發及俄羅斯用於出口天然氣的管道;以及在美國的外國企業不能投資所有俄羅斯企業主導的特定區域的石油開採。我國企業或銀行需要謹慎小心,勿介入上述制裁領域投資,以免增加投資風險。

3. 此次制裁加劇美俄在全球能源市場的爭奪,我國可密切觀察未來發展,以確保能源利益

此次制裁勢必加劇美國與俄羅斯在全球能源市場的爭奪。若俄羅斯管線天然氣因而被排擠,必尋求增加對東亞LNG出口。若美國成功的迫使俄羅斯原油產量減少,亦將會影響未來全球原油供給與價格。我國需密切觀察未來局勢發展,以及早因應制裁對我國的可能影響,並確保我國能源利益。

 

參考資料

1. 「美國又要制裁俄羅斯 惹得歐盟揚言報復」,http://www.yicai.com/news/5321892.html

2. 「歐盟內部就與俄羅斯保持關係的分歧加劇」,http://parstoday.com/zh/radio/world-i27797

3. 「美對俄加強制裁,為何聚焦北溪二號?」,http://cj.sina.com.cn/article/detail/6143109437/355849?column=china&ch=9

4. 「德國罕見批美 不能容忍美國制裁俄羅斯」, http://news.dwnews.com/global/big5/news/2017-07-31/60004367.html

5. 「美眾院通過制裁俄羅斯案 附川普條款」,https://udn.com/news/story/6809/2606614

6. 「美國要製裁俄羅斯卻惹歐盟暴怒,這條天然氣大動脈已成新戰場」,http://gold.jrj.com.cn/2017/07/27151222806678.shtml

7. 「美制裁議案或衝擊歐洲企業,歐盟欲實施報復」,http://www.risk-info.com/article-2047-1.html

8. 「波蘭對美國製裁俄羅斯表示歡迎」,http://www.ccpit.org/Contents/Channel_4159/2017/0804/854730/content_854730.htm

9. “Brussels prepares to bite back at US over Russia sanctions”,http://www.politico.eu/article/brussels-prepares-to-bite-back-at-us-over-russia-sanctions/

10. “U.S. lawmakers’ attempt to handcuff Trump on Russia could backfire, Europe says”, https://www.washingtonpost.com/world/europe/eu-warns-congresss-russia-sanctions-effort-could-backfire/2017/07/25/79329f10-7140-11e7-8c17-533c52b2f014_story.html?utm_term=.fa1e00d2cbb9

11. “E.U. Is Uneasy, and Divided, About U.S. Sanctions on Russia”, https://www.nytimes.com/2017/07/25/world/europe/eu-uneasy-about-impact-of-new-us-sanctions-on-russia.html?mcubz=0

12. “Trade Experts Warn New Sanctions On Russia Could Damage US Competitiveness”, http://dailycaller.com/2017/07/10/trade-experts-warn-new-sanctions-on-russia-could-damage-us-competitiveness/

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