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國際合作邁向能源新世紀

研析報告

美國退出巴黎協定後之能源情勢發展

今(2017)年6月1日,美國總統川普宣布退出以遏阻全球暖化趨勢為目的之巴黎協定(Paris Agreement),由於此協定被視為世界各國自1992年起努力20餘年之重要減碳成果,因此此決定震動全球。川普退出聲明中表示此協定對美國不公平,將嚴重傷害美國經濟及勞工,且認為協定內容即使執行亦無法達成理想目標。其實回顧川普上任半年以來,美國政府已陸續停止歐巴馬時期的環保政策,如廢除「清潔能源計畫(Clean Power Plan)」、刪減2018年聯邦政府對氣候變遷相關議題的預算。與此同時,白宮更提出以增加美國煤炭、石油及天然氣生產之「美國優先能源計畫(America First Energy Plan)」。在川普正式將國內之傳統化石能源優先政策貫徹至國際場域之際,本文將討論美國及國際能源情勢走向,並探討我國之因應措施。

一、退出巴黎協定後美國能源發展影響

(一)能源產量提高

川普退出巴黎協定之主因即為保障國內煤炭及化石資源開發利用,以增加美國就業人口,因此預期未來美國東南海岸出口量會增長,也在美國政府重新簽署命令後,可能重返阿拉斯加及北極區之油氣探勘。能源產量提高所造成的可能影響有:

1. 油價動盪:美國油氣產出提高將帶動出口量增長,但石油輸出國組織(Organization of thePetroleumExporting Countries, OPEC)減產力度始終不明,可能導致油價大跌。但由於川普屢次發表好戰言論,部分觀察家亦認為美國可能擴大中東軍事活動,未來即使全球石油產量龐大,但原油供給穩定及便宜的年代可能結束。

2. 能源獨立性提升:美國未來產量將足以保障自身能源供給不受制OPEC及其他能源出口國外,亦可能藉由出口,削弱OPEC及俄羅斯等傳統石油出口大國的國際戰略地位。

(二)潔淨能源產業就業機會恐遭排擠

儘管川普聲明中引用美國國家經濟研究協會(National Economic Research Associates, NERA)之數據,宣稱巴黎協定將使美國於2025年流失270萬個工作機會。但此數據引起極大爭議,許多專家學者如世界資源研究所(World Resources Institute)經濟學家Gary Yohe即指出NERA研究前提為美國採取最低效的脫碳(decarbonization)方法,且潔淨能源技術革新速度將趨緩。學界亦產生許多可能不利潔淨能源產業就業機會之論述。

首先,化石能源由於高汙染,大部分已採取高度自動化,因此並不會因加入巴黎協定帶來失業潮。再者,根據美國能源部數據,至2016年初在美國國內產生之就業機會,煤炭業僅16萬,而低碳發電技術(包括核能與更潔淨的新型天然氣)則約有80萬個就業機會。美國太陽能產業協會(Solar Energy Industries Association, SEIA)於6月8日發表「美國太陽能市場洞察報告(U.S. Solar Market Insight Report)」時也表示,美國國內太陽能產業仍持續成長,貢獻出的工作機會比美國整體經濟快上17倍。因此,美國政府在試圖振興化石能源經濟的同時,恐會錯失高速增加之潔淨能源就業機會。

(三)地方政府及民間組織自主響應巴黎協定

部分州政府由於不滿聯邦政府之決定,也於6月1日宣布自組「美國氣候聯盟(United States Climate Alliance)」,藉由簽署行政命令在州層面持續推動巴黎協定之立場,組成之際聯盟成員即包括10個州與8個城市,共占美國近1/3人口和GDP。加州州長Jerry Brown甚至直接繞過川普政府,與中國大陸國家主席習近平就氣候合作議題會面,並簽署氣候協定和清潔技術協定。此外,部分企業領袖也對川普決議表達反對立場,如蘋果於川普退出巴黎協定後,二度發行價值10億美元綠色債券,宣告公司持續支持巴黎協定之立場。未來這些美國地方政府及企業將如何利用自身影響力,跨越目前由國家為單位主導之氣候及能源合作,值得持續關注。

二、美國退出巴黎協定對國際能源情勢影響

(一)開發中國家推動潔淨能源難度上升

根據巴黎協定,美國至2020年需提供750億美金(已開發國家總計負擔1000億,其中美國獨自分攤75%)資助開發中國家之潔淨能源技術。隨著美國不再提供經濟援助,開發中國家對於推動潔淨能源可能面臨有心無力的窘境。

(二)對新興經濟體可能產生示範效應

對於剛開始重視潔淨能源等議題之新興經濟體如印度、菲律賓、馬來西亞等,美國退出巴黎協定可能會對領導層造成壓力。當民眾發現執行國際共識並非唯一選項時,國內重視經濟之輿論將隨之興起,可能導致全球努力多年之因應氣候變遷共識逐漸破裂。

(三)歐盟尋求與中國大陸更緊密合作,美國話語權遭質疑

美國在冷戰結束後持續扮演全球秩序維護者,而川普政府選擇在此全球重要協定抽身,導致美國長期維護之國際信譽遭質疑,削弱未來其他國際合作議題之話語權。過去長期合作與美國於全球氣候治理議題合作之歐盟勢必尋求新結盟夥伴,此亦提供給中國大陸一個成為全球議題主導者之機遇。川普退出巴黎協定隔日,歐盟與中國大陸即於第19次與歐盟領導人峰會聲明持續執行巴黎協定,並於2020年前籌集1000億美元協助貧困國家減排。值得注意的是,歐盟與中國大陸之合作也首次跨越氣候議題上已開發及開發中國家鴻溝,可望開啟新國際合作模式。

(四)美國潔淨能源產業地位可能受到更大挑戰

2016年全球投資綠能產業已達3000億美元,而美國政府決心重回以化石能源為主之政策,可能導致美國潔淨能源產業無法受政府支持,致使全球企業及投資人對潔淨能源產業的未來產生不確定性而退縮。此外,彭博社預測風力及太陽能發電在未來3年仍將成長51%,如美國前總統歐巴馬發表之聲明稱「留在巴黎協定的國家將會收割它所創造工作和產業的利益[1]。」美國政府若不與世界趨勢同步,選擇退出與國際競爭之市場,未來可能喪失優勢地位。

(五)貿易戰之可能

美國企業在不需遵守巴黎協定的情況下,可生產並出口較國際競爭對手價廉的產品。為制衡此類貿易失衡情形,未來他國可能採取懲罰性貿易手段如「碳關稅(Carbon Tariff)」等措施。臉書、微軟等25家美國大型企業更共同簽署公開信表示美國退出巴黎協定恐使美國企業遭受報復性措施[2]。

三、我國之因應措施

(一)持續推動減碳目標

我國並非巴黎協定締約國,但由於我國高度依賴國外能源供給,推動再生能源為我國政府既定政策,總統府及能源局都已正式發言表示將會持續我國達成國際社會減碳的共同目標。

(二)發掘綠能產業商機

1. 尋求新市場:美國為全球太陽能需求第二大國,因此其政策轉向將對全球太陽能產業都造成衝擊。我國在太陽能產業鏈中主要集中零組件製作,雖非直接對美國銷售,但未來需求量減低情況下,恐遭受砍價衝擊。因此開發新市場已成為當務之急。

2. 綠能產業卡位:隨著美國政府減少對綠能產業支持力度,歐洲及亞洲廠商即將進行卡位戰。而我國如何在這場卡位戰中取得先機,目前已是布局時刻。

3. 綠能技術發展政策力度加大:由於美國政策轉向可能導致油氣供給大增,我國綠能產業技術將面臨更大的成本競爭,未來政府亦需加大政策力度以確保我國綠能產業競爭力。

(三)藉城市及民間組織力量進行國際合作

隨著美國州政府及民間組織取代聯邦政府地位,與他國成功進行外交合作,甚至簽訂正式協議。我國亦可借鑑此種模式,透過城市層級由下往上推動,並主動集結民間力量,尋求國際合作突破口。

參考文獻

1. An America First Energy Plan, https://www.whitehouse.gov/america-first-energy

2. America First A Budget Blueprint to Make America Great Again, https://www.govinfo.gov/content/pkg/BUDGET-2018-BLUEPRINT/pdf/BUDGET-2018-BLUEPRINT.pdf

3. An Oil Crisis Is Looming; Welcome to Trump-Putin World, http://www.thedailybeast.com/an-oil-crisis-is-looming-welcome-to-trump-putin-world

4. Apple, Microsoft and others supported staying in the Paris climate pact, https://www.engadget.com/2017/06/01/apple-microsoft-google-facebook-paris-agreement-letter/

5. Barack Obama’s Statement on Trump’s Paris Agreement withdrawal, http://www.independent.co.uk/news/world/americas/us-politics/obama-paris-agreement-statement-trump-response-in-full-a7768211.html

6. Fact-checking Trump’s speech on Paris climate agreement, https://www.usatoday.com/story/news/politics/2017/06/02/fact-checking-trump-speech-paris-climate-agreement/102399674/

7. Here's how leaving the Paris Climate Agreement would affect the US, http://www.businessinsider.com/paris-climate-agreement-trump-decision-2017-5

8. In Paris Agreement op-ed, US Senator Ted Cruz misrepresents the costs and benefits of reducing greenhouse gas emissions, https://climatefeedback.org/evaluation/paris-agreement-op-ed-us-senator-ted-cruz-misrepresents-costs-benefits-reducing-greenhouse-gas-emissions/

9. Microsoft, Apple, Google, and other tech companies urge Trump not to pull out of Paris Agreement, https://www.geekwire.com/2017/microsoft-apple-google-tech-companies-urge-trump-not-pull-paris-agreement/

10.Obama’s harsh words for Trump after Paris withdrawal, https://www.washingtonpost.com/news/post-politics/wp/2017/06/01/obamas-harsh-words-for-trump-after-paris-withdrawal/?utm_term=.2728e5ab645a

11.Statement by President Trump on the Paris Climate Accord, https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/06/01/statement-president-trump-paris-climate-accord

12.Trump's Paris Adieu Is a Win for Coal and Oil But Not a Big One, https://www.bloomberg.com/news/articles/2017-06-01/trump-s-paris-adieu-is-a-win-for-coal-and-oil-but-not-a-big-one

13.Trump, Prioritizing Economy Over Climate, Cites Disputed Premises, https://www.nytimes.com/2017/06/01/us/politics/fact-check-climate-change-trump.html

14.U.S. Solar Market Adds 2 Gigawatts of PV in Q1 2017, http://www.seia.org/news/us-solar-market-adds-2-gigawatts-pv-q1-2017

15.World Awaits Trump Decision on U.S. Future in Paris Accord, https://www.nytimes.com/2017/05/31/climate/trump-quits-paris-climate-accord.html

16.〈美退巴黎協定〉川普有所不知!可能引爆貿易戰,http://news.cnyes.com/news/id/3825590

17. 川普公布預算藍圖》砍!砍!砍!氣候變遷研究全腰斬 國務院、環保署經費都被大幅刪減,

http://www.storm.mg/article/234577

18. 川普宣布退出巴黎協定 李應元:相信美會自我調節,https://udn.com/news/story/6656/2498976

19. 美退巴黎協定 學者:無益經濟,http://www.chinatimes.com/realtimenews/20170602001060-260408

20. 美國退出巴黎協定 府:台灣努力不會改變,http://www.cna.com.tw/news/aipl/201706020341-1.aspx

21. 無視「川普退巴」 美十州八城市宣示續留巴黎協定,http://e-info.org.tw/node/205395

22. 繞過川普,中國與加利福尼亞談氣候合作,https://cn.nytimes.com/asia-pacific/20170607/xi-jinping-china-jerry-brown-california-climate/zh-hant/


[1] 原文為: “The nations that remain in the Paris Agreement will be the nations that reap the benefits in jobs and industries created.”, Barack Obama’s Statement on Trump’s Paris Agreement withdrawal

[2] 原文為: “U.S. companies are well-positioned to lead in these markets. Withdrawing from the agreement will limit our access to them and could expose us to retaliatory measures.”, Microsoft, Apple, Google, and other tech companies urge Trump not to pull out of Paris Agreement

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