Top

國際合作邁向能源新世紀

研析報告

簡析美國201條款對太陽光電產業之影響與我國之因應

一、背景

美國喬治亞州之太陽能製造商Suniva公司於本(2017)年4月申請破產後,向美國國際貿易委員會(International Trade Commission, ITC)遞交書面聲請,內容提及全球太陽能製造業產能過剩,尤其來自亞洲之產能更加過剩,以及持續性地大量進口,造成美國國內相關商品價格被壓低,導致其面臨財務困境而進入破產程序,此外並影響美國境內之太陽能電池與模組製造業,目前美國境內製造之太陽能電池與模組市占率已低於12%以下。

Suniva公司指出,儘管美國政府先前已針對中國大陸、臺灣及其他國家就太陽能貨品展開貿易行動,但該等製造商多採取移至其他市場生產之方式而成功規避,故其向ITC聲請依1974年貿易法(Trade Act)第201條針對所有太陽電池與模組進口展開全球防衛措施(Global Safeguard)調查,無待後續ITC將於調查程序後提出措施建議,Suniva公司於聲請時並向ITC提出課予四年期關稅措施之建議,以使太陽能模組達到最低價格每瓦0.68美元、單個太陽光電電池達到每瓦0.33美元。

ITC於2017年5月23日以調查編號TA-201-75受理該聲請,針對矽晶太陽光電電池(Crystalline Silicon Photovoltaic Cells)相關貨品展開調查,從Suniva聲請文件附件來看,應以美國關稅號第8541.4060.20號、第8541.4060.30號為主。

表1 Suniva公司建議之緩和影響措施

關稅期程

電池(瓦/美元)

太陽能模組(瓦/美元)

第一年

0.40

0.78

第二年

037

0.72

第三年

0.34

0.69

第四年

0.33

0.68

資料來源:USITC,本文整理

 

二、簡介美國1974年貿易法第201條

美國1974年貿易法第201條(section 201 of the Trade Act of 1974, 19 USC 2251,下稱:201條款)為「協助產業因應進口競爭所作積極調整之措施」,依世界貿易組織(World Trade Organization, WTO)之關稅暨貿易總協定(General Agreement on Tariffs and Trade, GATT)第19條及防衛協定(Safeguards Agreement)之規定,允許一國在特定產品之絕對或相對於國內生產為數量增加之情況下進口,並因而對生產同類或直接競爭產品之國內產業造成嚴重損害或有嚴重損害之虞時,可對該產品採行防衛措施。201條款之目的在使國內產業於措施結束後,有能力與進口貨品競爭,或將其資源、勞工能轉為其他生產之用。

根據201條款之規定,若因進口增加對國內產業造成嚴重損害或有嚴重損害之虞,可向ITC提出聲請,而ITC將釐清該等特定貨品是否有大量進口,以及是否對國內相關競爭之產業有實質損害或損害之虞,如:本國產品之市占率或產量下滑或其他損害。若ITC肯認相關情事,將提出救濟措施建議,以防免或救濟相關損害而同時促進公平競爭。201條款不像反傾銷與補貼(下稱:雙反)之救濟必須認定是否存在不公平競爭之情事,但對於特定貨品之進口是否確實造成國內產業之損害或有損害之虞,其認定較競爭法要嚴格。

在時程方面,ITC受理201條款之聲請後,即透過一般調查、問卷、聽證會、討論會議等方式展開為期120日之調查,並於調查結束後之60日內對總統提出調查報告,內容應包括調查之結論與救濟建議,而總統須於30日內決定是否通過而交付執行,由於本案經ITC受理為「極為複雜(Extraordinarily Complicated)之案例,調查期間可展延至150日。

一般來說,ITC對總統所提出之救濟方案可能為:關稅增加(tariff increase)、數量限制(quantitative restrictions)、或銷售安排(orderly marketing agreement)。於總統通過並交付執行後,ITC有義務針對該等產業在救濟期間內之產業動態與經濟發展作定期報告,報告內容如相關產業於救濟期間是否有減少、業內整併、或逐漸消失等情事,以及可能之經濟影響,於救濟期間結束後,ITC亦應向總統及國會報告施行該等防衛措施之效益。

 

三、201條款之效力與各方立場

201條款之效果與雙反救濟不同,後者係透過認定雙反事實並計算傾銷與補貼之程度而對被訴國實施懲罰性關稅而救濟,有其行為主體之針對性,惟201條款著眼於特定貨品進口,本案係針對矽晶太陽光電電池與運用該等電池構成之模組等貨品,一旦通過則除美國選擇排除之進口主體外,全體適用。

事實上,各方對此調查案之進行看法不一,有認為本案之提起,係為回應美國現任總統川普提出2017年貿易政策(THE PRESIDENT’S 2017 TRADE POLICY AGENDA)時,援引先前美國運用201條款對本土鋼鐵業進行保護,而提及:「…在201條款下,若進口增加對本土產業造成實質損害,總統可實施救濟措施,此『防衛措施』為重要的工具,可使產業暫時緩解進口之影響而更具競爭力,最近一次之運用,為布希總統因應鋼鐵進口導致之衝擊而作的決定…」,特別強調201條款之功能。

對美國境內之相關產業而言,有認為201條款之適用主要對採用低價模組建造之地面電站將造成衝擊,輕則墊高其建置成本,重則將迫使其違約放棄建置,參考美國2017年約有5GW以上之地面電站需求,影響將緩慢顯現,現階段亦可能有部分廠商進行囤貨以茲因應,在組件端部分明年需求將提前至今年湧現。本土產業未必均支持Suniva公司之行動,美國太陽能工業協會(Solar Energy Industries Association, SEIA)認為,對太陽光電之零組件設定最低價格及提高相關貨品之關稅,將對美國本土之太陽能產業造成衝擊,並對美國近期因太陽能發展而略有起色的經濟成長造成負面影響,此外,著眼於美國目前主要與太陽能相關之就業機會並非分布於製造業,而多在裝設工程之服務提供,若零組件影響整體系統建置之需求,將損及超過26萬名勞工之權益。

圖1 美國主要太陽能產業勞工分布

資料來源:The Solar Foundation,轉引註:Financial Times

SolarWorld公司則指出,本案顯示美國太陽能產業仍遭受不公平待遇,但認為認何因應該等不公平待遇的行動或決定,應充分考量美國太陽能產業之整個供應鏈;中國大陸之主要太陽能廠商則連續發出聲明,表示堅決反對美國啟動201條款調查。

 

四、對我國之影響與因應

(一)對我國之影響

我國與中國大陸自2012年以來,為美國主要之太陽光電電池與模組進口國,即使於ITC之雙反調整後,亦因供應鏈調整與技術轉移方式,逐漸由我國、中國大陸、其他亞洲為主要進口占比,於2012年至2016年間,從平均進口數量來看,前五大進口國為:馬來西亞、臺灣、中國大陸、德國、日本,從平均進口價值來看,則為中國大陸、馬來西亞、墨西哥、臺灣、韓國。於2016年美國自馬來西亞進口太陽能電池2.53億美元,自中國大陸進口1.50億美元,自臺灣進口0.27億美元,美國本土市場之太陽能零組件市占率明顯下滑。

圖2 美國太陽能模組進口來源統計

資料來源:GTM Research / PV Pulse 報告,轉引註:集邦資訊

據資策會之統計,我國太陽能電池廠在兩岸產業鏈高度依賴以及全球產業鏈集中度過高之情況下,遭受之政經風險快速上升,尤其目前約有三成直接出口給中國大陸廠商,若加上出口第三地如東南亞之中國大陸模組廠,我國電池產業整體出貨高達六成以上掌握在中國大陸廠商,自我國關務署之統計,我國於2014年至2016年平均出口中國大陸2.49億美元太陽能電池(HS 85414011),201條款之適用,將對包括我國在內之美國主要進口廠商造成不小的衝擊。

(二)我國之因應

就ITC調查程序方面,我國廠商之因應方式應為釐清是否具利害關係人身分,於衡量參加利益後,或可以集體方式推派代表參與程序,而在一般調查程序、聽證會中,以利害關係人身分提出引證或其他有利主張;

就整體太陽能產業方面,本案201條款之適用,係針對特定貨品而非供應主體,先前轉單第三方而進行之雙反稅因應措施,已不再奏效,歷經美國雙反稅或其他地區所實施之保護措施與全球需求趨緩,我國廠商或可採如下方式因應:

  • 發掘國內發展潛力,提升內需市場需求。
  • 觀察全球主要市場之財務支持措施變化,考量分散出口市場,尤其大規模地面電站仍需政府引導與穩定收購機制支持,在再生能源發電需求大之國家,也或可較能容忍大量之海外進口。
  • 思考除貨品出口外之其他價值,如提升生產技術增加組件效能,培養附帶服務出口之能力,進而尋求更多元之國際合作夥伴與合作方式,以為突破。

 

參考文獻

  1. Ed Crooks, “US solar power groups await ITC ruling on higher tariffs: Call from bankrupt panel maker threatens to have devastating impact on jobs”, Financial Times, May 22 2017, last visited: May 31 2017 at https://www.ft.com/content/fd5b290e-3c45-11e7-821a-6027b8a20f23
  2. Joseph Bebon, “Bankrupt Suniva Initiates U.S. Solar Trade Case”, Solar Industry, April 27, 2017, last visited: May 31 2017 at http://solarindustrymag.com/bankrupt-suniva-initiates-u-s-solar-trade-case

 

  1. Kelsey Misbrener, “U.S. International Trade Commission takes up Suniva case”, May 24, 2017, last visited: May 31 2017 at http://www.solarpowerworldonline.com/2017/05/itc-takes-suniva-case/
  2. Rheatsao,「美國 201 條款現身,震撼全球光伏產業鏈」,集邦資訊,2017年4月28日,最後瀏覽日:2017年5月31日,http://pv.energytrend.com.tw/news/20170428-14307851.html
  3. THE PRESIDENT’S 2017 TRADE POLICY AGENDA
  4. USITC Official Site, last visited: May 31 2017 at https://www.usitc.gov/
  5. 吳駿驊,「2017年全球暨台灣太陽能電池產業回顧與展望」,MIC產業情報研究所,2017年4月23日,最後瀏覽日:2017年5月31日,http://mic.iii.org.tw/Industryobservation_MIC02views.aspx?sqno=244
  6. 能源新聞網,「寸步不讓,八大光伏巨頭堅決抵制美國”201條款”」,新浪財經頭條,2017年5月12日,最後瀏覽日:2017年5月31日,http://cj.sina.com.cn/article/detail/5639676200/247696?column=energy&ch=9
回列表