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國際合作邁向能源新世紀

研析報告

解析一帶一路峰會中的能源議題

2017年5月14-15日,一帶一路國際合作高峰論壇在北京舉行,主題為「加強國際合作,共建一帶一路,實現共贏發展」,共有來自130多個國家和70多個國際組織代表,約1500多人出席,其中由國家元首出席者有29個國家。此為習近平提出「一帶一路」倡議三年多來,首次舉辦「一帶一路」峰會,會議主題主要包含一帶一路計畫的主軸「五通」(政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通)和智庫交流主題的六場平行會議。基礎設施、產業投資、經貿合作、能源資源、金融合作、人文交流、生態環境和海上合作等八個領域為特別受到關注的議題。一帶一路堪稱中國大陸最重要的外交政策,而能源建設占有重要位置,本文目的即是要解析此次高峰會中有關能源議題的合作趨勢與實際合作的促成,以掌握此一重要國際合作平台的發展。

 

一、一帶一路倡議介紹

「一帶一路」倡議主要是為了解決中國大陸經濟產能過剩和增速減緩所引發的內部問題,這些問題連同隨之而來的失業率增加、中產階級收入降低、國內國際市場需求疲弱等,使得中國大陸急需拓展更大的出口市場,以緩解自身經濟下行的壓力。基此,中國國家主席習近平分別在2013年9月和10月訪問中亞四國和東南亞時,提出「絲綢之路經濟帶」和「21世紀海上絲綢之路」建設倡議。2015年3月28日,中國大陸公布正式的一帶一路完整的官方規劃,內容包含共建原則、框架思路、合作重點、合作機制等8部分。倡議三年多來,已有100多個國家和國際組織響應支持,中國大陸已先後和沿線國家簽訂了50份政府間合作協議,中國企業對沿線國家投資已達600多億美元,另出資400億美元成立絲路基金、亞洲基礎設施投資銀行。

根據一帶一路官方公布之涵蓋地區,在「絲綢之路經濟帶」包括:1.中國大陸經中亞、俄羅斯至歐洲(波羅的海);2.中國大陸經中亞、西亞至波斯灣、地中海;3.中國大陸至東南亞、南亞、印度洋。「21世紀海上絲綢之路」重點方向是:1.從中國大陸沿海港口經過南海到印度洋,延伸至歐洲;2.從中國大陸沿海港口過南海到南太平洋。總而言之,一帶一路涵蓋中亞、俄羅斯、中東、北非、東非、東南亞、南亞、南太平洋與歐洲地區,共65個國家,多數是經濟發展程度不高的開發中國家。事實上,中國大陸已與多數國家建立合作關係,但多為點狀或塊狀合作,一帶一路目的是要連結這些點塊狀合作成為一個互聯互通的整體合作。

圖1:一帶一路涵蓋區域國家

資料來源:http://newjust.masterlink.com.tw/HotProduct/HTML/Basic.xdjhtm?A=PB301-1.html

中國大陸為了執行一帶一路的能源合作必須具有充沛的資金來源。目前主要的資金來源規劃主要有三:一為絲路基金,二為亞投行,三為中國大陸國有銀行貸款。絲路基金已於2014年11月成立,主要的目的是為了一帶一路沿線國家基礎設施建設、資源開發、產業合作等有關項目提供投融資援助。絲路基金原始共有400億美元資金。在亞投行方面,中國大陸發起成立亞投行,其與絲路基金相甫相成,合作目標為一帶一路中的亞洲國家。

一帶一路的實施原則是以「基礎設施建設先行」,以能源、交通及電信等領域之基礎設施為優先領域,故能源合作為一帶一路的主軸之一。在中國大陸公布的正式規劃中,提出兩項關於能源的合作方向:

l 加強能源基礎設施互聯互通合作,共同維護輸油、輸氣管道等運輸通道安全,推進跨境電力與輸電通道建設,積極開展區域電網升級改造合作。

l 加大煤炭、油氣、金屬礦產等傳統能源資源探勘開發合作,積極推動水電、核電、風電、太陽能等清潔、再生能源合作,推進能源資源就地就近加工轉化合作,形成能源資源合作上下游一體化產業鏈。加強能源資源深加工技術、裝備與工程服務合作。

由此兩項規劃可知一帶一路在能源上有幾項重點:

1.油氣管道之互通互聯及運輸通道之安全

2.推進跨境電力與輸電通道建設,積極開展區域電網升級改造合作

3.強化在化石能源資源探勘開發合作

4.積極推動水電、核電、風電、太陽能等清潔、再生能源合作

 

二、解析一帶一路峰會中的能源議題

一帶一路峰會達成幾項實質共識,主要是在資金的提供上,包括中國大陸將加大對一帶一路建設資金支持,向絲路基金新增資金1000億元人民幣,鼓勵金融機構開展人民幣海外基金業務,規模預計約3000億元人民幣。中國國家開發銀行、進出口銀行將分別提供2500億元和1300億元等值人民幣專項貸款,用於支持一帶一路基礎設施建設、產能、金融合作。一帶一路國際合作高峰論壇將定期舉辦,並成立論壇諮詢委員會、論壇聯絡辦公室等。

在峰會的六場平行會議中,與能源相關的主要在「設施聯通」主題下。除了平行會議外,更重要的會議是由各國領袖參加的圓桌峰會。此一峰會產出本次會議最重要的文件—圓桌峰會聯合公報。在聯合公報中,與能源相關的「合作目標」,僅列氣候變遷一項且偏向自然保育。在「合作舉措」中與能源相關的有二,一為推動能源基礎建設,包括能源管道、電力設施等,二為因應氣候變遷,包括促進再生能源和能效等領域合作,這些內容有以下幾個特點:

第一, 此一聯合聲明與當初一帶一路設計文件不同,原始設計文件並未強調氣候變遷,僅提及於清潔能源領域的合作。此次峰會將氣候變遷的概念融入,顯然是受到巴黎協定的影響。聲明中要求落實巴黎協定,似乎有取代美國,成為主導巴黎協定國家的意圖。

第二, 原始一帶一路文件相當重視油氣管線與電網等基礎設施的建置,並將其單獨列為重要工作項目,但在此次峰會聯合公報中,油氣管線與電網建設僅與其他諸多的交通基礎建設並列。中國大陸可能為了降低各界認為其欲利用一帶一路控制沿線能源資源的疑慮,而刻意減低能源基礎建設的重要性。

第三, 在原始的一帶一路文件中,化石能源資源探勘開發合作占相當重要的部分,然而,在此次一帶一路峰會中,此一部分隻字未提,原因應同樣是為了避免各界認為中國大陸利用一帶一路控制沿線能源資源。

 

表1 圓桌峰會聯合公報與能源相關部分

項目

內容

合作目標

12.我們決心阻止地球的退化,包括在氣候變化問題上立即採取行動,鼓勵「巴黎協定」所有批約方全面落實協定;以平等、可持續的方式管理自然資源,保護並可持續利用海洋、淡水、森林、山地、旱地;保護生物多樣性,生態系統和野生生物,防治荒漠化和土地退化等,實現經濟,社會,環境三大領域綜合、平衡、可持續發展

合作舉措

15.我們重申需要重點推動政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通,強調根據各國法律法規和相關國際義務,採取以下切實行動:

(4)推動在公路、鐵路、港口、海上和內河運輸、航空、能源管道、電力、海底電纜、光纖、電信、信息通信技術等領域務實合作,歡迎新亞歐大陸橋,北方海航道,中間走廊等多模式綜合走廊和國際骨幹通道建設,逐步構建國際性基礎設施網絡。

(9)加強環境、生物多樣性、自然資源保護、應對氣候變化、抗災、減災、提高災害風險管理能力,促進可再生能源和能效等領域合作。

資料來源:中國大陸外交部網站

在峰會期間,中國大陸國家能源局還向各國發布一份「推動一帶一路能源合作願景與行動」文件,內容臚列中國大陸強調的能源合作重點。該項文件有兩個特點:

第一, 該文件強調能源產能合作,主要是針對能源領域高端關鍵技術和裝備聯合研發,共同推動能源科技創新發展。此一合作對象顯然是西方先進國家。在過去一帶一路文件中,絕大部分都是以中國大陸援助他國的角度論述,即使範圍涵蓋歐洲先進國家,但這部份卻無明確合作項目。此次,中國大陸將合作對象實質上擴及先進國家,於文件中強調高端技術,目標應是尋求先進國家支持,並擴大一帶一路的範圍,使其成為世界級倡議。

第二, 該文件中另外一個重要的特點即,中國大陸在文件中多處以全球能源領域領導者自居,將關懷重點擴及全球。例如,在此文件中的合作原則中,包含推動人人享有可持續能源、落實巴黎協定,以及完善全球治理等,這些均未在原始一帶一路文件中出現,顯示中國大陸近來已發展出主導全球能源治理的企圖。然而,一帶一路平台仍無法作為討論全球能源治理的專業論壇,最多只能視為中國大陸表達意見的場所。

表2 「推動一帶一路能源合作願景與行動」能源合作重點

 

原則

內容

1

加強政策溝通

中國願與各國就能源發展政策和規劃進行充分交流和協調,聯合製定合作規劃和實施方案,協商解決合作中的問題,共同為推進務實合作提供政策支持。

2

加強貿易暢通

積極推動傳統能源資源貿易便利化,降低交易成本,實現能源資源更大範圍內的優化配置,增強能源供應抗風險能力,形成開放、穩定的全球能源市場。

3

加強能源投資合作

鼓勵企業以直接投資、收購併購、政府與社會資本合作模式(PPP)等多種方式,深化能源投資合作。加強金融機構在能源合作項目全週期的深度參與,形成良好的能源「產業+金融」合作模式。

4

加強能源產能合作

中國願與各國開展能源裝備和工程建設合作,共同提高能源全產業鏈發展水平,實現互惠互利。開展能源領域高端關鍵技術和裝備聯合研發,共同推動能源科技創新發展。深化能源各領域的標準化互利合作。

5

加強能源基礎設施互聯互通

不斷完善和擴大油氣互聯通道規模,共同維護油氣管道安全。推進跨境電力聯網工程建設,積極開展區域電網升級改造合作,探討建立區域電力市場,不斷提升電力貿易水平。

6

推動人人享有可持續能源

落實2030年可持續發展議程和氣候變化《巴黎協定》,推動實現各國人人能夠享有負擔得起、可靠和可持續的現代能源服務,促進各國清潔能源投資和開發利用,積極開展能效領域的國際合作。

7

完善全球能源治理結構

以「一帶一路」能源合作為基礎,凝聚各國力量,共同構建綠色低碳的全球能源治理格局,推動全球綠色發展合作。

資料來源:中國大陸國家能源局網站

 

三、一帶一路峰會中所達成的國際合作

根據中國大陸統計,一帶一路峰會共達成270項成果,並與68個國家與國際組織簽署合作協定。在這些合作協議中,與能源相關的協議列於表3。在官方合作上,中國大陸國家能源局與瑞士及巴基斯坦政府簽訂協議,但兩者均為進行中的合作,僅在峰會中形式上簽訂,意義並不大。比較重要的是全球能源互聯網發展合作組織,以及進出口銀行與開發銀行與其他國家簽訂的合作協議。

全球能源互聯網發展合作組織係由中國大陸於2016年所成立的國際能源組織,主要目的在推動全球特高壓電網互聯。在此次一帶一路峰會中,全球能源互聯網發展合作組織與聯合國經濟社會事務部在能源政策、經濟、技術、研究及援助項目等領域開展合作;與聯合國亞洲及太平洋經濟社會委員會聯合開展制定亞洲及環太平洋地區電力互聯互通路線圖;與非洲聯盟委員會推動非洲電網互聯、實現非洲和世界能源可持續發展;與阿拉伯國家聯盟推進阿拉伯國家間跨國電力貿易領域及相應互聯互通基礎設施的建設;以及與海灣國家合作委員會電網管理局展開海灣地區再生能源開發與電網互聯研究。目前,全球能源互聯網發展合作組織已經與有關方面開展了實質性合作。[1]

在中國進出口銀行與中國國家開發銀行與其他14國簽訂的合作協定中,主要是該兩銀行提供這些開發中國家能源相關的開發貸款。資金為一帶一路吸引開發中國家的主要原因。兩家銀行的貸款僅為一帶一路資金三大來源之一,另外兩個資金提供者為亞投行與絲路基金。亞投行雖為中國大陸所主導,畢竟為國際組織,有一定的補助程序,銀行貸款與絲路基金才是中國大陸可完全掌控的資金。

 

表3 中國大陸於一帶一路峰會所簽訂與能源有關的合作協議

中國單位

合作單位

簽署備忘錄與協議

中國國家能源局

瑞士環境、交通、能源和電信部瑞士聯邦能源辦公室

簽署能源合作路線圖

中國國家能源局

巴基斯坦水電部

簽署關於巴沙項目及巴基斯坦北部水電規劃研究路線圖的諒解備忘錄和關於中巴經濟走廊能源項目清單調整的協議。

全球能源互聯網發展合作組織

聯合國經濟和社會事務部

聯合國亞洲及太平洋經濟社會委員會

阿拉伯國家聯盟

非洲聯盟

海灣合作委員會

簽署能源領域合作備忘錄。

中國進出口銀行

白俄羅斯、柬埔寨、衣索比亞、寮國、肯亞、蒙古、巴基斯坦財政部門

簽署工業園、輸變電、風電、水壩、衛星、液壓器廠等項目貸款協議

中國進出口銀行

埃及、孟加拉、烏茲別克、沙烏地阿拉伯有關企業

簽署電網升級改造、燃煤電廠、煤礦改造、輪胎廠等項目貸款協議

中國國家開發銀行

斯里蘭卡、巴基斯坦、寮國、埃及

簽署港口、電力、工業園區等領域基礎設施融資合作協議。

資料來源:中國大陸外交部網站

 

四、對我國的啟示與因應策略

本次一帶一路峰會,在能源領域,中國大陸刻意展現負責任的國際大國風範,強調氣候變遷,並以國際能源議題的領導者之姿,呼籲推動能源永續發展,確保人人可用能源,關切全球能源治理,宣示中國大陸將在國際氣候變遷與能源領域扮演更重要的角色。一帶一路為協助其達成此一目的的平台。針對此一趨勢,一帶一路對我國的影響與因應策略有:

(一)一帶一路主要合作進展仍在與周邊國家的基礎建設,現階段對我國能源領域的影響尚不大

儘管中國大陸藉一帶一路峰會展現出全球能源領域領導者之姿,但在實際一帶一路倡議推動上,目前在能源領域仍是側重與周邊開發中國家在油管、電網、探勘等工程的合作,現階段對我國影響並不大。

(二)密切觀察中國大陸如何運用一帶一峰會增加其在氣候變遷議題的主導性

中國大陸在一帶一路峰會中,對氣候變遷議題的重視,展現出領導巴黎協定的企圖心。美國確定退出巴黎協定,中國大陸取代美國成為領導者的可能性大增。由於一帶一路峰會是中國大陸主導的最重要的國際論壇,將來藉由一帶一路峰會討論氣候變遷議題的可能性將會增加。我國可密切觀察中國大陸如何運用一帶一路峰會,提升其在氣候變遷議題的主導性。

(三)評估一帶一路對未來我國能源取得的影響

一帶一路若成功執行,將加深中國大陸與沿線國家的能源取得。由於輸送設施的完善化,中國大陸自中東與中亞國家進口能源的成本將會降低。中東為我國主要化石能源來源,中國大陸強化自中東國家油氣輸入,對我國能源取得的影響為何,值得進一步評估。

 

參考文獻

  1. 朱關雄,「一帶一路戰略契機中的國家能源安全問題」,雲南社會科學,2015年2月。

2. 李平,「一帶一路戰略下的礦業機遇」,中國礦業報,2015年4月21日。

  1. 中國能源報,「一帶一路路線圖出爐 能源基礎設施建設先行」,2015年4月23日。

4. 張高波,「一帶一路的金融戰略安排」,經濟報導,2015年5月18日。

5. 中國大陸外交部官網,http://www.fmprc.gov.cn/

6. 中國大陸國家能源局官網,http://www.nea.gov.cn/

7. “一帶一路峰會達成逾270成果中國擬2019年辦第二屆”, http://www.mingpaocanada.com/tor/htm/News/20170516/tcaa1_r.htm

8. “一帶一路推動全球能源互聯中國將與沿線國家加強合作”,http://news.cnpc.com.cn/system/2017/05/10/001646076.shtml

9. “多項協議助力全球能源互聯網在亞洲、非洲和“一帶一路”沿線國家加快落地”, http://www.cnenergy.org/dl/dw/201705/t20170515_444228.html

10. “中國-瑞士能源合作研討會在京召開”,http://www.nea.gov.cn/2017-04/14/c_136208762.htm

11. “習近平:中國將向絲路基金新增資金1000億元人民幣”,http://news.xinhuanet.com/world/2017-05/14/c_129604265.htm

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