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國際合作邁向能源新世紀

研析報告

東協2016-2025年多邊能源合作趨勢與我國之因應

於2016年7月在寮國永珍召開外長峰會中,東協經濟體再度確認能源為區域合作六大優先事項之首,依循《2016-2025東協能源合作行動計畫(APAEC)-第一階段計畫》之指引,在電網、天然氣管線、淨煤科技、能源效率、再生能源、區域合作、民用核能等不同主軸下進行合作。尤其東協再生能源裝置容量已達45.7GW,占總裝置容量之25%,遠超過前期(2010-2015)APAEC計畫之預期,並被經濟體認為未來在能源安全、電氣化、氣候變遷因應均扮演重要角色之主軸合作項目。此外,跨境電力貿易與投資及基礎設施與電網技術議題亦為近期發展重點,東協能源中心(ASEAN Centre for Energy, ACE)並因此轉型為2015-2017年之商業計畫(Business Plan)的執行單位。本文簡介東協2016-2025年多邊能源合作趨勢,並透過觀察我國目前與東協之能源合作現況,嘗試淺析未來與之合作之概略方向。

一、背景介紹

東南亞國家協會(The Association of Southeast Asian Nations, ASEAN)簡稱「東協」,於1967年8月8日在泰國曼谷成立,會員經濟體包括:印尼、馬來西亞、菲律賓、新加坡、泰國,汶萊、越南、寮國、緬甸及柬埔寨等10國,除由東協國家首長為主的東協高峰會(ASEAN Summit)為最高決策機關外,對區域內能源合作議題,主要機關為下設之東協能源部長會議(ASEAN Ministers of Energy Meeting, AMEM)。

2015年10月,東協能源部長在馬來西亞召開第33屆會議,主題為「使東協邁向電力富足之綠色社群(Powering ASEAN towards a Greener Community)」,其中除討論東協各項能源合作計畫之外,值得一提的是,在東協電網(ASEAN Power Grid, APG)連結方面,各國就跨境電力貿易與投資及基礎設施與電網技術等合作議題,包括建立跨境電力交易稅率調和及‚公私部門夥伴關係(PPP)在支持APG計畫之財務來源方面之潛力合作模式研究等有所共識,未來將編纂發展針對減少碳排放及提升電廠效率之最佳實施範例指引,並進一步使東協能源中心(ACE)轉型,執行其2015-2017年之商業計畫(Business Plan),引導財務支持機構、發展策略、相關計畫、延申基金與措施架構之建立。

二、2016-2025東協能源合作行動計畫

於2016年7月在寮國永珍召開外長峰會中,東協經濟體再度確認能源為區域合作六大優先事項之首(其他優先事項為:教育、金融、衛生及流行病、環境及災害管理、連結性與其他合作),著重在推動潔淨能源之使用,包括發展再生能源與提升能源效率,以及相對較潔淨之化石能源-天然氣之運用等,前者並以能源效率與節約能源、生質燃料在運輸與其他部門之應用、再生能源與替代性電力之發展為主。此後,東協於2016年8月發布最新的行動計畫-《東協2016-2025年能源合作行動計畫(ASEAN Plan of Action for Energy Cooperation 2016-2025, APAEC)》,有別於過往中期程之行動計畫,本次計畫以長期程(十年期)作規劃,並以2020年為分水嶺,第一階段2016-2020年著重推動實現能源安全合作之中期措施與促進連結性,並預計於2018年進行目標檢討與再討論後,於2021年進入第二階段。

綜觀此次更新之APAEC,其主題為:強化東協能源連結性及能源市場整合,而達到能源安全之可及、可負擔及永續等目標,內涵與過去所發布之行動計畫相似,仍包括:東協電網、‚東協跨境天然氣管線、ƒ淨煤科技與煤炭發展、„能源效率與節約能源、…再生能源、†區域能源政策及計畫規劃、‡民用核能等七項主軸,並設有若干目標

表1 東協2016-2025APAEC第一階段目標一覽

計畫主軸

目標

東協電網

ASEAN Power Grid

至少在一個子區域(sub-region)完成多邊電力貿易之實施。

東協跨境天然氣管線
Trans ASEAN Gas Pipeline

透過天然氣管線及氣化站等設施之建立與合作,強化能源安全及可及性。

淨煤科技與煤碳發展
Coal & Clean Coal Technology

透過推動淨煤科技(Clean Coal Technologies, CCT)強化煤炭運用之發展。

能源效率與節約能源
Energy Efficiency & Conservation

於2020年降低能源密集度20%(相較於2005之基準而言)。

再生能源
Renewable Energy

設定再生能源發展目標,於2025年時再生能源在東協能源占比中達23%。

區域能源政策及計畫規劃
Regional Energy Policy & Planning

推動能源部門國際化。

民用核能
Civilian Nuclear Energy

建立核能在政策、科技、監管架構之發展動能。

資料來源:ASEAN Planof ActionFor Energy Cooperation (APAEC) 2016-2025 PHASE I: 2016-2020

 

(一)東協電網(ASEAN Power Grid, APG)

鑑於電力基礎設施是區域發展之基礎,並支應區域成長之用電需求,發展跨境電網及相關投資。目前,已執行16個電網整合計畫,連接新加坡及馬來西亞半島、泰國與馬來西亞半島,以及泰國到柬埔寨、寮國、越南等,共3489MW的電力連接、交換與採購。預估未來東協電力每年將增長5-6%,於2016-2020年計畫階段中,將分北區、南區及東區三大電網連結子區域,從子區域內部整合逐步擴及全區互連,並以寮國、泰國、馬來西亞間(主要為北區)之電網整合為優先推動之焦點,以此發展經驗供其他子區域電網整合之參考,同時亦擴大再生能源在電網中的占比與電網互連程度。

圖1 東協電網連接現況與未來計畫

資料來源:ASEAN Planof ActionFor Energy Cooperation (APAEC) 2016-2025 PHASE I: 2016-2020

(二)東協跨境天然氣管線(Trans-ASEAN Gas Pipeline, TAGP)

TAGP是東協2020年願景計畫之一,亦為重要的基礎設施計畫,主要目的在東協內部之氣管基礎設施的互聯,包括既有管線及計畫中的新設管線,以能跨境輸送氣體,提升供氣安全(safety and security),基於各國於2002年所簽署之備忘錄,合作範圍除管線工程設施之外,亦包括供氣管理及相關監管制度之藕合。至2015年時,已完成近3700公里管線之連結,值得一提的是,2012年始,除管線之外,亦擴大至LNG之合作,故在氣體規格及LNG基礎設施之標準與相容性研究等,亦有合作。於2016-2020年計畫階段中,兼顧管線天然氣及LNG,並與國際組織(如:IEA)及非東協之其他國家(如:美國)合作,以在戰略與急難儲備、基礎設施、監管架構、油氣管線、數據搜集、能力建構方面進行合作,並持續增加TAGP之連結性與東協石油安全協議之實踐。

圖2 東協跨境天然氣管線及氣化站連結合作

資料來源:ASEAN Plan of Action For Energy Cooperation (APAEC) 2016-2025 PHASE I: 2016-2020

(三)淨煤科技與煤炭發展

主要之內涵為促進東協在煤炭方面的合作。煤炭目前仍為東協之主要發電燃料來源,從2013年之統計資料來看,2010年時,煤已占東協總發電量之27%,至2013年更占31%,面對未來預估仍將持續上升之煤炭使用,東協透過其能源中心(ACE)之整合下,尋求發展淨煤科技與提高電廠效率,從淨煤技術、碳捕捉與封存、煤炭價格與數據分享、相關能力建構等多管齊下,亦於2013年設立東協煤炭競賽(ASEAN Coal Award, ACA)以嘉許最佳實施範例與分享、2014年時針對碳捕捉及封存技術與專業機構合作研究。於2016-2020年計畫階段中,仍將持續進行相關技術推廣,與日本、澳洲、美國間進行淨煤專案之合作,以及透過多邊開發銀行或金融機構之參與,對包括寮國、越南等地之燃煤電廠進行效率提升計畫。

(四)能源效率與節約能源

東協經濟體肯認能源效率之提升為提高能源安全之方式之一,亦能應對氣候變遷及促進經濟競爭力,故相關計畫主要內涵即為能源效率之提升,以及降低能源密集度。過去五年中,東協已在住宅與商業建築、能源密集性產業及運輸部門有所建樹,並亦注重相關教育之發展。結合東協本身之發展及與歐盟、日、韓、美、聯合國(主要為UNEP)等不同合作夥伴間之計畫合作,至2013年時,能源密集度較2005年降低8.5%,超過2010-2015年計畫所設定之8%的目標。於2016-2020年計畫階段中,仍將持續進行相關活動,並訂定於2020年降低20%能源密集度、於2030年降低30%密集度的目標,尤著重耗能設備如照明、空調效率標準之設計,能力建構與示範計畫,以及透過訊息連結吸引私部門資金支持。

(五)再生能源

東協在再生能源方面主要在於國家層級之政策面合作,而曾於近年來透過推動生質燃料、太陽光電計畫、促進再生能源相關貿易之便捷化與合作,提升區域再生能源之發展,並視再生能源之發展將促進能源多樣性與能源安全,同時並能降低化石燃料消費乃至於因應氣候變遷。於2013年時,東協之再生能源(包括生質燃料、沼氣、地熱、太陽光電、風力、水力及廢棄物發電)已達169.34TWh,約占21%之發電量,裝置容量亦達45.7GW,占總裝置容量之25%。此已遠超過前期(2010-2015)APAEC計畫之預期,而其中,水力發電占最大多數,依據2013年時之統計資料,約有37.2GW之裝置容量。

圖3 東協2010-2013發電及裝置容量

資料來源:ASEAN Planof ActionFor Energy Cooperation (APAEC) 2016-2025 PHASE I: 2016-2020; ASEAN Renewable Energy Policies, ASEAN Centre for Energy team, ASEAN Renewable Energy Sub-sector Network, GIZ, August 2016

 

東協亦在ASEAN-RESP計畫架構下,於2016年8月出版再生能源現況報告,檢視東協10國之再生能源政策,透過觀察該等經濟體於2006年至2014年間的再生能源裝置容量發展,檢視經濟體內部再生能源推廣政策之沿革、辨識推動再生能源之關鍵政策措施如:設定再生能源發展政策目標、再生能源發電與售電優惠、財務支持機制與獎勵措施、對特定再生能源技術之特許(包括再生能源標準、電網之併網協定等)等,分析東協10個經濟體之再生能源政策對再生能源發展之影響,推動知識分享。

結論上來看,各經濟體所建構之再生能源推動政策,確實對經濟體內部之再生能源發展有直接且正面的助益,其中包含許多鼓勵再生能源發電之政策措施及規模程度不一的財務支持機制,且可發現政策之設計隨各經濟體內部相異之能源情勢與發展目標而有不同,此外,本次現況報告檢討東協經濟體發展再生能源可能遭致之挑戰,並綜合相關論壇時,經濟體專家就國內現況所提供之政策調整建議,對東協經濟體推動再生能源發展提供政策建議,並依各經濟體內部再生能源政策及發展進程之不同,分作三個層級建議,認為:

1.發展初期(Entry Level)-係指經濟體目前並未有特定的再生能源政策,或僅在再生能源政策發展之初期,該等經濟體應:

  • 對先行之投資者提供具吸引力的FIT政策
  • 對金融機構與銀行、科技專家、國內社群與終端使用者、及其他相關之團體進行能力建構
  • 推展試點計畫
  • 對潛在投資者提供租稅減免或財務上之激勵措施
  • 開啟可供國際參與之再生能源專案
  • 兼顧城鎮化(Rural development)及電氣發展(electrification)
  • 與發展環境相似或發展更先進國家,進行數據與經驗交換

2.發展中期(Intermediate Level)-係指經濟體對於再生能源發展政策及發展益處已有相當認識,並已執行相關政策、建構較佳的投資環境,該等經濟體應:

  • 保有具吸引力的FIT政策
  • 辨識及探勘再生能源潛力場址
  • 特定再生能源科技之培訓
  • 建立再生能源發展基金
  • 推動碳交易稅制度(carbon taxes)
  • 對私部門進行能力建構與培訓

3.先進經濟體(Advanced Level)-係指經濟體已執行多數旨在推動再生能源之政策,並已有研究與發展專案,且對不同之再生能源進行示範計畫,該等經濟體應:

  • 細緻化其經濟體內之FIT政策體系,以回應特定再生能源科技、監管規範及其他制度化需求
  • 增強租稅或財務上之誘因
  • 對再生能源發電設備提供明確且直接的授權

從該報告中可以觀察,東協經濟體欲推動再生能源發展之模式,重點仍在政策支持,設計上除應具備重要且上位的能源發展規劃、明確的獎勵政策(如:FIT制度)之外,財政及金融上的誘因亦為主要的政策工具,此外鑑於東協經濟體內部之能源貧困程度不同、再生能源可作為集中式電力供應系統鞭長莫及的解決方案之一,再生能源發展亦可結合城鎮化政策,成為城鎮化之發展元素。

(一)區域能源政策及計畫規劃

IEA進行合作。除了區域能源計畫之參與及執行外,過去亦曾針對東協之發電燃料及相關政策、鄉村電氣化、能源供需安全計畫、能源展望等不同主題進行能力建構活動。於2016-2020年計畫階段中,將著重於能源基礎設施之布建與維護,以提升能源韌性及緊急情況之應急準備,並嘗試在法規藕合及就相關工作將受影響之潛在利害關係人進行溝通。而在此項目下,東協亦將與國際組織進行合作,主要在能源數據搜集分析與預測上,再與IRENA及IAEA合作。

(二)民用核能(Civilian Nuclear Energy)

東協仍肯認民用核能作為較潔淨之能源,在支持東協未來能源供需部分所扮演的角色,而透過促進專業訊息共享與交流、技術協助、專家網絡與培訓活動等,充實相關能量。前期計畫主要著重在安全標準與核能政策之對話,於2016-2020年計畫階段中,將著重在政策合作與公眾意識之教育培訓,前者如基礎設施安全標準、緊急狀況之應變、監管措施等,後者則如公眾訊息平台、人力資源開發與專業培訓等。此外並與國際組織如IAEA、亞洲核子安全網絡(Asian Nuclear Safety Network, ANSN)、亞洲核子合作論壇(Forum for Nuclear Cooperation in Asia, FNCA)等進行合作,尤其是法規、監管機制及國際條約等。

三、我國與東協之能源合作現況

與其他國際組織相較,東協在我國對外政策之建構上,定位較特殊。雖其具備國際組織形式,但其並未有超國家之行政組織、共同貨幣、共同關稅、單一市場等,以組織形式進行合作者,僅係從整個東協區域內部來看,在政治安全(Political-Security)、經濟(Economic)、社會文化(Socio-cultural)等層面進行合作,其中又以東協經濟共同體於2015年底成立為近期之最大進展。對外合作方面,東協架構並未影響各國之自主權,故多為各會員經濟體自主向外尋求雙邊之合作。以東協整體和個別國家形成雙邊關係者,僅有東協加一-中國大陸與東協自由貿易區;東協加三-東協與中國大陸、日本、韓國於1997年以降之亞鄰合作機制;以及東協加六-包括由日本所主導,由中國大陸、日本、韓國、紐西蘭、澳洲、印度等六國形成之經濟合作架構,並展開相關談判。該等合作架構並未針對能源部門進行專章討論,而僅在服務、貿易便捷等部分與能源相關。在此情形下,我國與東協之能源合作,所著重者在於與東協個別經濟體間之合作,以及私部門在東協個別經濟體相關計畫專案或經濟活動之參與。

就此來看,政府合作方面,我國多係透過雙邊能源合作機制與個別東協經濟體互動,以及多邊合作方面,透過參與APEC能源工作組,在不同能源議題進行合作,以及參與WTO,在WTO涵蓋協定及綠能商品相關談判之合作。

私部門合作方面,主要為經濟活動與投資之合作,能源貨品方面,東協部分成員為我國能源進口之重要來源,並與我國有石油製品與衍生商品及綠能商品交易,服務貿易與投資方面,東南亞為我國對外投資之初始地區,東協曾為我國重要投資標的,過去十年來,日本、美國、中國大陸及韓國透過外國人直接投資、形成自由貿易經濟區、切入產品供應鏈等方式,逐漸取代我國在東協之經濟影響角色。即使如此,東協仍為我國重要之經貿夥伴,於2014年我國與東協貿易金額達936億美元,占對外貿易總額之16%,為我國第二大貿易市場及出口市場,投資方面,截至2015年我國對東協累計投資總額超過860億美元,我國更為泰國第三大外資,馬來西亞及越南第四大外資。我國再生能源與綠能產業亦參與東協各經濟體內部之相關專案。

四、東協新能源合作計畫對我國之啟示

東協於今(2016)年所提出之2016-2025APAEC計畫,雖為奠基於先前計畫之進一步能源合作,惟從計畫之形式來看,與先前計畫相去不遠,仍包括東協電網、東協跨境天然氣管線、淨煤科技與煤炭發展、能源效率與節約能源、再生能源、區域能源政策及計畫規劃、民用核能等項目,且從計畫項目內容來看,多為延續先前計畫之進展,而強調在氣候變遷之應對、提高各項工作之連結性、增加與其他國際組織及合作夥伴間之合作。換句話說,該本次新能源合作計畫之提出,對我國既定與東協合作之策略環境,其改變及影響程度有限,我國似未必需要對此作特定的政策因應。

但從能源國際合作政策的角度來看,本次東協新能源合作計畫的象徵性意義,在於彰顯東協各經濟體之區域連結性日益增強,再加上2015年末所成立之經濟共同體架構,該一體化架構對對政策之制定及經濟活動產生一定程度的影響,前者如法規、標準、稅務等之藕合,後者如以區域內產業進行供應鏈替代、對區域內產業之貿易便捷度提高等貿易轉移層面之影響,將連帶影響其他國家在區域中之市場與競爭力,並減弱投資帶動貿易之效果。除相關挑戰之外,從計畫項目需求亦可窺知,在第一階段計畫中,氣候變遷涉及之潔淨能源、能源效率、能源韌性之挑戰,以及再生能源占比之提升,將成為未來五年東協經濟體積極轉變之重點方向,亦伴隨相關市場之商機。

有鑑於此,我國在東協之能源合作,最重要者應為確立合作之目標與策略,並同時自公、私部門之參與雙管齊下:

  1. 在能源政策部分,或仍應維持多邊參與及雙邊對話機制之建立,尤其是參與APEC能源工作組及氣候變遷之因應方面:
  • 參與APEC能源工作組方面,東協經濟體近年來在能源工作組中積極參與,包括在再生能源領域如太陽能、風力、地熱與生質能均有參與能量;在城鎮化部分,與其他APEC經濟體積極就基礎設施與電網布建方面合作;在綠能融資之促進方面,透過研討會與對話形式進行合作;以及在化石燃料補貼改革方面之參與。
  • 氣候變遷方面,除多有提出國家自主預期貢獻提案(NDC)外,東協經濟體內部亦有國家自主之再生能源發展目標、能源效率目標及相關獎勵措施等。

我國可與該等國家進行政策交流、技術研發協作、數據交換、最佳實施範例分享等不同方式合作。

  1. 在能源產業部分,我國可透過經貿訪問團、專業人員交流、參與城鎮化開發或綠能相關專案、當地台商投資經營經驗分享、供應鏈合作等方式,促進經貿合作,從我國綠能商品與能源服務產業之推廣著手,參與東協國家之基礎建設專案,而促進雙邊能源經貿合作。

 

參考文獻

  1. ASEAN Plan of Action For Energy Cooperation (APAEC) 2016-2025 PHASE I: 2016-2020
  2. ASEAN Renewable Energy Policies, ASEAN Centre for Energy team, ASEAN Renewable Energy Sub-sector Network, GIZ, ACE, August 2016
  3. Joint Communiqué of the 49th ASEAN Foreign Ministers’ Meeting Vientiane, 24 July 2016
  4. Joint Ministerial Statement the Thirty Third ASEAN Ministers on Energy Meeting, 7 October 2015, Kuala Lumpur, Malaysia
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