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國際合作邁向能源新世紀

主要國際組織能源情勢發展

國際能源總署(IEA)

一、成立緣起

國際能源總署(International Energy Agency,簡稱IEA)為經濟合作暨發展組織(Organization for Economic Co-operation and Development,簡稱OECD)架構下之自治(autonomous)機構,性質上近似於成員國組成之能源論壇。於1974年時,中東石油禁運事件所形成之第一次能源危機結束後,因OECD之主要成員國均為石油消費國,為擬定共同能源政策以因應世界石油供給市場之劇烈變化,緊急時得將石油儲備釋出以支應供給之中斷,遂在法國巴黎成立。


IEA之成員國,原則上係以OECD之成員國為基礎,且必須滿足具備一定石油儲備量、降低石油消費、確實監管等要求,並經申認程序後,始足當之,爰創立時,有16個成員國,目前IEA之成員則包括:澳洲、奧地利、比利時、加拿大、捷克共和國、丹麥、愛沙尼亞、芬蘭、法國、德國、希臘、匈牙利、愛爾蘭、義大利、日本、南韓、廬森堡、荷蘭、紐西蘭、挪威、波蘭、葡萄牙、斯洛伐克、西班牙、瑞典、瑞士、土耳其、英國、美國等29國。據IEA 2016年出版之統計資料,2014年,成員國之能源生產與進口為6810百萬噸油當量,約佔全球之36%,最終能源消費則為3464百萬噸油當量,約佔全球之36.7%。

二、目標功能

IEA成立之初,係以促成成員國間為因應石油供給緊急情勢之共同措施為主,透過執行國際能源計畫(International Energy Program,簡稱IEP),聯繫及評估油氣供應之緊急對策,並建立相關之資訊體系。隨時間演進,除初始目的旨在確保可靠、充足之能源供給外,並加入其他能源目標(如清潔能源之發展),成為全球能源對話之核心,共同分享能源資訊,調和能源政策,進行能源合作。此外,IEA並提供能源相關之統計、分析、及建議。具體而言,IEA之目標功能包括能源安全(Energy Security)、經濟發展(Economic development)、環境意識(Environmental Awareness)、全球參與(Engagement worldwide)等四部分,在推展前述目標之前提下,尤重視國際間之合作及參與。

三、組織架構

為組織之運作及各項任務功能之執行,IEA設有理事會(Governing Board)、秘書處(Secretariat)、及相關事務幕僚單位。除此之外,尚有各種常設委員會(Standing Committees),又稱常設小組(Standing Group),包括因應處理緊急石油情勢之「緊急應對小組(Standing Group on Emergency Questions,簡稱SEQ)」、觀察並分析石油市場之「石油市場小組(Standing Group on the Oil Market,簡稱SOM)」、促進成員國就IEA目標進行合作之「長期合作小組(Standing Group on Long-Term Co-operation,簡稱SLT)」、促進IEA與非會員國進行能源合作之「全球能源對話小組(Standing Group on Global Energy Dialogue,簡稱SGD)」、進行共同研發之「能源研究及技術委員會(Committee on Energy Research and Technology,簡稱CERT)」等,各委員會由成員國之政府機關代表所組成,每年召開數次會議,以執行不同主題,並進行合作。在各種法源基礎下,IEA亦有來自私部門及非會員國代表等許多顧問,以為諮詢。

四、能源議題發展趨勢

近十年來,能源議題之討論注重國際參與及共同解決,國家間或機構間日益廣泛之跨國、跨區合作,亦使IEA開始積極整合各方資源與資訊,使成員國間、或成員國與非成員國間,均能有溝通合作空間,尤在再生能源及能源永續發展相關議題,IEA廣召會議進行溝通討論,並觀察全球能源發展趨勢,檢討能源市場之重整與改革方案。

(一)加強與區域組織合作
IEA仍保持與石油組織OPEC、區域組織ASEAN合作,如2004年與ASEAN討論石油中斷管理、能源法規等議題;與OPEC討論之重點2003與2004年著重石油投資未來展望,尤其關於石油未來前景、投資面臨的挑戰、誘因與不確定性,結論強調適當與及時性投資的重要性。2005年將擴大討論層面至中東、北非地區經濟情勢及能源供需前景,預估此區域成長的潛力將在未來十年的能源市場上逐漸扮演重要角色。2008年與東協擴大合作,針對石油緊急儲備與石油數據統計舉辦訓練課程,此機制並於2010年後持續擴大至APEC。

(二)加強與非會員國之合作
於能源總署設立之初,即有強化外部關係之機制,由「生產及其他消費者國家小組(Standing Group on Relations with Producer and Other Consumer Countries)」進行,於1977年後,則改組為「能源國際關係特別小組(Ad Hoc Group on International Energy Relations)」,雖其非僅限成員國間之合作,惟主要之活動仍著重在石油供給議題上,後鑑於非OECD國家對OECD國家之能源供給逐漸上揚而加深依賴,始於1990年代成立非會員國委員會(Committee on Non-Member Countries,簡稱CNMC),以深化與非IEA國家之合作。CNMC以能源供應安全、能源政策與制度改革,及能源效率與技術等三大主軸為主,並鼓勵非會員國參與IEA之能源技術合作計畫(Energy Technology Collaboration Programme)。目前,IEA更著重與非會員國及相關機構進行合作,再改組CNMC為「全球能源對話小組(SGD)」,並持續進行相關計畫,包括與歐盟及東協進行合作,雙邊合作上,更加強化及鞏固其與印度、中國、俄羅斯等國間之合作關係。


2015年,IEA正式設立新的參與地位,即所謂「協同(Association)」。IEA正式邀請中國大陸、印尼與泰國,成為IEA的協同國(Association Countries);2016年10月,新加坡亦獲邀請成為IEA的第4個協同國。根據IEA的文件,「協同」可參與IEA事務的程度遠超過一般國際組織的觀察員。「協同」除了可以參與IEA部長會議及常設小組、委員會等會議外,尚可與IEA共同合作提升能源安全、分享統計資料、共同從事政策分析、並擁有參與IEA訓練、能力建構及能源技術網絡的優先權利,IEA並將協同關係視為將來達成更高階合作的基礎。

(三)加強能源技術之國際合作計畫
IEA能源技術合作計畫主要是由CERT負責。在IEA的國際能源技術合作架構(IEA Framework for International Energy Technology Co-operation)下,目前透過諸多實施協定(Implementing Agreements)進行有關國際合作之能源研究、發展以及示範計畫。其涵蓋不同性質組織間的能源技術與研發合作,如:政府部門、學校、公共事業及私人企業,並可適用於能源技術發展週期的各個階段,包括:研究發展、示範及技術驗證、環境與經濟性的評估、市場應用以及資訊交換等。


近期IEA關於能源技術國際合作會議包括:IE太陽光電系統計畫(IEA Photovoltaic Power Systems Program)於2016年10月所舉行之「建物中的太陽光電:未來競爭力與潛能(PV in Buildings: its competitiveness and potential in the future)」會議,探討未來太陽光電於建物中應用。 (四)促進再生能源之發展與增進能源使用效率


鑑於再生能源之效率與成本正逐漸改善,大眾亦逐漸認識其對環境、經濟、社會價值之助益,在能源供給之角色日益重要,IEA亦積極促進相關領域之能源合作,如與歐盟之合作,共同致力於能源多樣化與使用效率之發展。攝於先前日本福島核災之衝擊,IEA更積極投入再生能源相關政策及技術之研究,評估以新建或既有更新方式建構能源社區之可行性,並推廣整合數種能源來源之供給系統(如風能、太陽能等可再生能源及傳統化石能源),實施能源效率或自給措施,而降低區域能源密集度與能源需求,並引介英國、丹麥、德國、瑞典之成功,作為推廣基礎,主要著重於提升建築及基礎設施之能源效率及節能使用。2012年,IEA與IRENA並簽署一項夥伴協議,包括合作架構及數項合作倡議,且在聯合數據資料庫及能源政策資料庫方面,深化合作,以提高全球再生能源發展能量,促進及增加再生能源之使用。其中IEA/IRENA全球再生能源政策與措施聯合資料庫於2015年已達到2000筆資料。


(五)積極參與國際減碳議題
IEA對國際減排議題貢獻甚多,不但研析目前國際減排現況,並規劃各種減排途徑與情境,對減排方式也提出對策建議。在2015年COP21期間,IEA提出重要分析報告,並積極於會議周邊舉辦13項活動。尤其是IEA對減排方式提出建議對策,對於共識的形成具有相當的助益。


(六)能源市場之重整與改革
大多數OECD會員國在考慮進行電力與天然氣市場之自由化,以尋求更大之經濟效率。IEA就能源市場相關法規制訂與制度改革之政策分析,特別在電力市場以及天然氣市場方面,以加速能源市場之重整與改革。IEA指出全球能源結構及供給版圖正在改變,並將對能源市場及能源貿易帶來影響。部分國家核電供應能力的削減、風力發電和太陽能技術的廣泛使用、及非常規天然氣革命之趨勢,有可能進一步重塑全球能源遠景。

五、重要活動與進展

IEA近三年來,除仍持續觀察評估油氣之供給,並發展緊急風險反應機制外,亦與許多區域互動頻仍,針對資訊之交流、數據資料之累積、專業能力人員之培訓等,進行國際合作:

(一)深化與APEC對話
2015年,IEA在能源部長會議中,與APEC簽訂一項意向書,授予IEA嘉賓地位,使其可以無需特別邀請,即可參加APEC EWG會議。IEA與APEC的合作非常廣泛,包括能源安全、能源資料與統計、能源政策分析與預測,以及能力建構。


(二)強化與中國大陸之合作
IEA與中國大陸已建立廣泛的合作。IEA技術合作計畫中即包括多項與中國大陸合作的項目。在2015年IEA部長會議時,中國大陸獲得IEA的協同地位,雙方關係建立於1996年的政策諒解備忘錄。IEA協助中國大陸轉型為更為永續的經濟,未來雙方將在能源安全、高品質統計、及環境永續等面向進行合作。2016年,IEA與中國大陸攜手,在北京成立聯合能源中心。


(三) 透過與IEF及OPEC合作,持續關注傳統化石能源市場
IEA持續關注全球石油市場,包括中東、北非及地中海之動盪,對該區域國家如利比亞、伊拉克、哈薩克、沙烏地阿拉伯進行觀察與合作,並致力於確保能源安全、穩定市場,及規劃傳統能源過渡至潔淨能源使用之實踐方式等;此外,為因應天然氣與煤炭市場的變革,2012年,IEA與OPEC及IEF共同成立天然氣與煤炭市場展望論壇(Symposium on Gas and Coal Market Outlooks),至2016年12月已舉辦3屆。此屆會議討論近來天然氣市場發展與展望、煤炭市場發展,以天然氣與煤炭長期永續發展等議題。


(四)協助東歐、高加索與中亞地區國家能源發展
2016年7月IEA啟動一項4年計畫,促進東歐、高加索與中亞地區國家能源資料與能源政策決策品質。此項計畫由歐盟資助,名為EU4Energy,將協助提升資料收集的品質與能源效率發展指標。此項計畫同時也是以增進區域國家的能源政策制定能力為目標,包括在能源安全、能源市場及永續發展領域的政策制定能力。計畫將建構一個互動入口網站,作為能源相關資訊交流的平台。