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國際合作邁向能源新世紀

APEC各會員體能源資訊分析

俄羅斯

一、能源基本情勢

(一)能源需求與供給概述

根據BP統計,2016年俄羅斯石油蘊藏量約1,095億桶,占全球石油蘊藏量的6%,為全球第6位。大部分蘊藏於烏拉山與中西伯利亞高原之間的西西伯利亞地區。俄羅斯自1980年起,因西西伯利亞具有豐富的石油產量,使其成為世界主要的石油生產國。根據BP統計,2016年俄羅斯每日石油生產量約為1122.7萬桶,占全球石油生產約12.2%,為世界第三大的石油生產國,僅次於美國與沙烏地阿拉伯。在消費方面,2016年,每日消費320.3萬桶。生產與消費的差額為802.4萬桶。

在天然氣方面,俄羅斯亦是全球天然氣蘊藏量豐富國,2016年天然氣蘊藏量約32.3TCM,占全球天然氣總蘊藏量的17.3%,僅次於伊朗,為世界第2位。因天然氣市場由俄羅斯天然氣生產公司Gazprom獨占,缺乏提升其營運狀況誘因,加以國內出口管道已漸老舊等阻礙,俄羅斯推動天然氣產業發展之成效不如石油產業,故自蘇聯解體之後,天然氣生產量並沒有明顯增加。雖然西西伯利亞的三大天然氣田Urengoy、Yamburg 及Medvezh’ye加起來約占Gazprom總生產量的70%,但這三個氣田現在都有產量逐年下降的趨勢。根據BP統計,2016年俄羅斯天然氣生產量約579.4BCM,占全球天然氣生產的16.3%。產量僅次於美國,為全球第二。在消費方面,2016年,俄羅斯消費390.9BCM的天然氣。生產與消費差額達188.5BCM。

在煤炭方面,俄國亦為全球第二大煤炭蘊藏國。根據BP統計,2016年俄羅斯擁有煤炭蘊藏量1,603.6億噸,占全球蘊藏量的14.1%,僅次於美國與中國大陸。2016年俄羅斯擁有全球第6大的煤炭產量,達3.85億噸,占全球煤炭生產量的5.2%。

在再生能源消費上,2016年俄羅斯消費0.2MOTE的再生能源。其中太陽能消費0.02MOTE,占整體再生能源的10%;風力發電消費0.0033MOTE,占整體再生能源消費的1.7%,生質能及其他再生能源消費則占整體再生能源消費的88.3%,主要是生質能。故可知俄羅斯再生能源消費以生質能為主。

(二)能源組合與發電結構

2016年俄羅斯初級能源消費為679.3MTOE,其中以天然氣為最大宗,占52.2%,其次為石油占22%,再生能源消費量極少占0.02%。在電力生產上,2015年,俄羅斯產生1068TWh電力,主要來源為天然氣,占49.6%,其次為核能(18.2%)、水力發電(15.8%)等。這些電力除了俄羅斯本身消費外,還有少量出口。電力主要使用者為工業部門,占俄羅斯45.2%的電力消費,其次為商業與公共服務部門,占21.7%。

(三)能源進出口概況

俄羅斯為全球最大石油出口國。2016年,俄羅斯約出口863萬桶/日石油,其中64%出口至歐洲國家,特別是德國、白俄羅斯、以及波蘭,另外23%出口至中國大陸、日本等亞洲國家。在天然氣部分,2016年俄羅斯出口204.8BCM,為全球最大天然氣出口國,大約81%的天然氣以管線的方式出口至歐洲,其餘為前蘇聯地區與東亞地區。2016年俄羅斯為全球第3大煤炭出口國,僅次於澳洲與印尼。近幾來年,出口至亞洲區域的數量大增,至2016年已占全部出口的47%。

二、 能源政策與主管機構

(一)能源主管機構

1.能源部

自從前蘇聯解體後,俄羅斯一直將能源視為其東山再起的條件,一直致力於制定有效的能源戰略,加強能源管理。俄羅斯於2008年成立了俄羅斯聯邦能源部,統一負責能源領域的政策,包含石油、天然氣、電力、再生能源等,以謀求最大的地綠政治經濟效益。俄羅斯能源部主要責任在於起草或執行政府能源政策或法規,包括在電力工業、石油生產、石油提煉、天然氣、燃料與頁岩工業、主要石油與天然氣管線、石油與天然氣產品及再生能源的發展,並提供生產與使用石油與燃料資源的服務與管理相關資產。

2.自然資源部

在俄羅斯負責礦區開採的主管單位是自然資源部,其主要職能是直接管理地下資源、水資源及森林資源,並協調管理其他自然資源。自然資源部由7個司組成,同時管理3個聯邦管理署,包含聯邦地下資源利用署、聯邦林業署和聯邦水資源署,以及負責監督各署工作的聯邦自然資源利用領域監督局。在俄羅斯,投資者根據俄羅斯自然資源部每年對外公布的公開招標或者拍賣的礦區名單,申請參加招標或拍賣,最終獲勝者經俄羅斯自然資源部審核後,獲得許可證。故在一般投資探勘案例,最後的決定者為自然資源部。

3.遠東發展部

2012年5月,俄羅斯成立「遠東發展部」,將負責俄羅斯遠東地區的開發,加強了俄總統及中央政府對遠東地區的直接領導,以及對該地區資源開發的調配能力。「遠東發展部」的成立與普亭的面向東方政策息息相關。開發遠東地區的油氣資源目標即是要供給亞太地區對油氣的需求,拓展亞太市場,故而一般相信,「遠東發展部」將對俄羅斯在東北亞的能源外交策略扮演重要角色。

4.國營企業

油氣領域的商業鏈要素包含探與開發(上游)、油氣運輸(中游)、終端產品的加工、批發和零售(下游),只要大型的公司有能力涉及跨領域活動,而俄羅斯主要的大型石油公司,主要分為7個,包括上游油氣探勘與開發和下游終端產品的加工、批發和零售,兩個國營企業為天然氣工業公司和俄羅斯石油公司、兩個民營企業(忠於中央指示)為Lukoil和Surgutneftegaz、兩個地區企業為Tatneft和Bashneft、及一個俄英合資企業TNK-BP。至於中游的運輸則由國營企業「石油運輸管道公司」(Transneft)獨佔,俄羅斯政府堅持所有的出口輸送管都必須為國營企業Transneft控管,凍結了私人企業建造及管理新輸送管線的申請。

(二)能源政策

1.2030年能源策略

2003年8月通過施行俄羅斯2020年能源策略(Energy Strategy to 2020),以訂定俄羅斯長期能源政策的主要方向。2009年11月俄羅斯政府將2020年能源策略之年限延長至2030年,並發表「2030年俄羅斯能源策略(Russian Energy Strategy up to 2030)」,內容以發展能源市場之基礎建設及相關制度為最主要的任務,包括合理的定價、透明化貿易原則及提供充分的能源運輸設備。

政策明定俄羅斯的外部電力策略之主要目標是善用國內能源潛力,並整合於全球能源市場,以善用俄羅斯豐富的能源資源,並強化其於國際能源市場的地位。為達成確保國內能源消費、能源出口義務及提升能源效率等目標,「能源策略」研定以下措施:

(1)維持國內高度能源穩定供應。

(2)全力參與建構國際能源安全系統,包括促進能源出口路徑之多元化,預計2030年前出口至亞太區域的能源至少須達俄羅斯總能源出口量的27%,以及外國直接投資能源相關產業亦將從目前的4%提升至12%。

(3)減少國內對石油及天然氣的依賴。減少天然氣在初級能源消費比例由2005年的52%至2030年46-47%。於2030年前增加非燃料能源於初級能源消費比例由11%至13-14%。

(4)降低國家能源密集度。大規模降低特定工業部門的能源密集度,幅度將達2.1-2.3倍

能源政策中另一主要的策略為增進國際能源安全合作,為達此目標,俄羅斯施行措施有:

  • 發展並促進能源基礎設施的現代化,包括興建大型輸油管及天然氣管線系統,以提升能源出口量。
  • 重新發展已關閉的核燃料循環槽,並增加核能發電的使用。
  • 發展偏遠及離岸區域中富有碳氫化合物的省份。
  • 加速出口能源至亞太區域等其他國際市場。

西歐及東歐碳氫化合物市場將仍是俄羅斯未來20年內最大的消費市場,但亦將增加出口至美國、加拿大、日本及中國大陸等國,預估至2020年將增加至30%;此外、亦計畫增加俄羅斯遠東及東西伯利亞地區之油、氣生產活動。預估2020年約有25 %石油、35 %天然氣生產自Yamal半島及北極灣,此區域將成為俄羅斯主要碳氫化合物的來源。

2.節約能源及提升能源效率聯邦法

俄羅斯政府十分重視提升能源效率議題,於2008年宣布2020年以前能源密集度至少降低40%,於2009年11月通過《節約能源及提升能源效率》聯邦法,該法已於2010年1月1日正式施行。為大力推動前述新聯邦法的執行,以達鼓勵節約能源、促進再生能源的使用及提升能源效率等目標。

除上述新通過的聯邦法,俄羅斯政府亦完成《2020年節約能源及提升能源效率》聯邦計畫,該計畫目標包括:促進再生能源的使用、加強並協調聯邦、各區及地方之能源效率及能源節約計畫、建立資訊流通及公眾教育系統,以及採用補助機制鼓勵能源的有效運用。透過俄羅斯政府的積極推動,據估計,到2020年將可以節省高達700MTOE的能源使用,並且減少22億噸的溫室氣體排放。

3.油氣政策

俄羅斯對國外投資油氣探勘的限制歷經1991-2002的私有化和貸款換股階段,2003-2008的再國有化和國家嚴格控制階段,一直到現今的政府嚴格控制下的選擇性開放階段。由於受到金融危機影響,2009年起俄羅斯選擇性的開放部分外資進入俄羅斯能源行業的限制,主要是再開採較艱困的地區[1]

(1)油氣出口政策

在普亭於2000年執政之後,俄羅斯能源政策朝向石油公司國營化的發展,莫斯科當局將能源視為國家安全資產而非市場產品。2003年俄羅斯聯邦政府通過「俄羅斯2020年前能源戰略」,規定「能源是俄羅斯發展經濟的基礎與推行內政外交政策的工具」,並將石油、天然氣與重要地下礦產鎖定控制戰略部門。相關能源產業從政府部門做垂直整合,對於戰略部門的具體決策由政府決定,包括負責監控與協調石油公司來提高石油生產、改進稅收制度,和其他相關機構來監管俄羅斯的石油公司的生產運作。

俄羅斯政府控制石油及石油產品的出口主要是藉由出口稅賦的方式,出口稅賦是變動的,主要視國內供需而定,國內供給短缺則課以高的稅賦。另一方面,俄羅斯政府控制石油出口的管線與出口設施,俄羅斯政府依照各生產者的產量及其使用俄羅斯石油運輸系統(Transneft)的情形來分配設施使用權。使用權是由能源部分配,一但分配後及無法增加其份額。

俄羅斯的國營企業也是處理油氣出口的重要機構,包含俄羅斯天然氣工業公司(Gazprom)以及俄羅斯石油公司(Rosneft Oil)。俄羅斯天然氣工業公司成立於1993年,自2006年起獲得了出口天然氣的專營權,根據俄羅斯天然氣出口法,Gazprom及其子公司擁有獨占的出口天然氣的權利。目前為全球最大的天氣開採商和出口商,已於俄羅斯、法蘭克福及倫敦上市,俄羅斯政府擁有51%股份。根據俄羅斯「天然氣出口法」,其他公司只能通過俄羅斯天然氣工業公司以代理方式出口天然氣。

2013年11月,俄羅斯批准LNG出口自由化法案,自此,俄羅斯LNG出口不在為Gazprom所壟斷,但仍然壟斷管道天然氣出口。開放出口後,俄羅斯石油公司與諾瓦泰克公司已獲得LNG出口權。目前擁有出口權的只有上述三家公司,其他公司欲出口LNG需與這三家公司合作。

(2)探勘開採

俄羅斯與外資在能源領域上的互動,基本上依據兩個原則:1.訂定相關法律與投資條款,使得外資除非經由聯邦中央決策,才能有限度地參與相關投資計畫或參與公司運作;2.對1990年代中期按產品分成協議(Production Sharing Agreements,簡稱PSAs) 的外資參與俄羅斯境內油氣田專案進行調節外資持股管控。

三、重點能源發展趨勢

(一)美國通過對俄羅斯制裁法案

今年8月2日,美國總統川普正式簽署由國會通過的「美國敵對國家制裁法案」(Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act),法案中針對美國三個敵對國家,俄羅斯、伊朗與北韓進行制裁。在俄羅斯部份,法案不但將過去制裁的行政命令升格為法律,並且擴大制裁的廣度與深度。此舉遭到俄羅斯的強烈反對,總統普丁下令驅離美國駐俄外交機構的755名工作人員,以此報復美國制裁的決定。隨後,美國以關閉俄羅斯駐舊金山總領事館及華盛頓和紐約的兩處外交設施作為反制。觀諸此次制裁內容,的確在能源領域對俄羅斯的投資探勘與管道建設形成很大的限制,不但對俄羅斯本身,對依賴俄羅斯油氣供應的國家亦造成相當的影響。本文目的即是要探討此一影響與我國的因應策略。

(二)美國俄羅斯爭奪中歐能源市場

2017年,美國總統川普訪問波蘭期間,表示美國將擴大對中歐的液化天然氣出口,對俄羅斯對天然氣市場的壟斷提出挑戰。川普總統表示,美國隨時準備幫助波蘭等歐洲國家實現能源供應多樣化,讓他們不會受制於單一供應商。到目前為止,該供應者就是俄羅斯。2015年,俄羅斯國營的俄羅斯天然氣工業股份公司切斷了烏克蘭的天然氣供應,使得基輔失去了一個主要財政收入來源,並且干擾了向東歐的天然氣供應。川普還出席在華沙召開的華沙三海峰會。

(三)俄羅斯啟動1.9GW再生能源招標

  2017年5月,俄羅斯宣佈啟動一項總計1.9GW的再生能源專案招標,涉及太陽能、風能和水電專案。據俄羅斯風能委員會(RAWI),2017年將完成1900MW專案的標書遞交工作,到2020年,約有350MW裝機將連接電網,接下來的兩年裡將各有500MW併網。此次拍賣分兩個階段進行。在招標首日,有450MW風電獲得投標。

(四)俄出售總值超過百億19.5%Rosneft股份與中印

俄羅斯打算出售俄羅斯國家石油公司(Rosneft)19.5%的股份與中國大陸和印度,希望籍此加強和中印兩個全球最大的能源需求增長最快的新興國家的合作。這次交易的總金額預期將會超過110億美元,創俄羅斯國有企業私有化的最大金額。此外,這過百億的額外收入將會幫助普京在俄羅斯國家財政預算日益緊縮的情況下,於兩年後連任總統的勝算。中國大陸和印度都曾在公開場合表示過對俄羅斯石油的興趣,但是對於聯合交易雙方都均未曾明確的考慮。

(五)俄國普丁總統批准俄土天然氣輸送管線建設協議

依據俄羅斯政府網站公布資訊,俄國總統普丁批准2016年10月10日俄土兩國達成之天然氣輸送管線建設協議。該協議計劃建設兩條經黑海海底,輸送能力均為157.5億立方公尺的天然氣管線,其中一條直接供氣予土耳其,另一條則視歐洲國家需求,再考慮建設經土耳其轉向歐洲國家的輸送管線。

(六)俄羅斯將加大對印度的石油出口

俄羅斯希望在未來數年內加大對印度的石油出口量。在2015年約有150,000噸石油出口至印度,預計在未來數年內這一出口額度會大幅上漲。根據國際能源署,在2015年,印度的石油消耗量為2億噸/年,截止至2040年,預計該消耗量將漲至5億噸/年。為滿足國內能源需求,印度政府計畫將其本國煉油能力提高6000萬噸/年。去年俄羅斯石油公司(Rosneft)與印度Essar石油公司簽署一份協定,根據該協定,俄羅斯石油公司將成為印度Essar石油公司位於Vadinar煉油廠的合夥人。根據此協定,在未來10年內俄羅斯石油公司將向該公司提供1000萬噸石油/年。截止至2020年,該煉油廠產能計畫翻兩倍,從目前的2000萬噸/年漲至4500萬噸/年。

資料來源

  1. EIA, “Russia,” 2017年10月。
  2. CFACT Ed, “A Climate Treaty without a Vote? Russia Protests UN’s Shocking “Consensus” Procedure,” http://www.cfact.org/2013/11/10/a-climate-treaty-without-a-vote-russia-protests-uns-shocking-consensus-procedure/
  3. Chun, Hongchan, “Russia’s Energy Diplomacy toward Europe and Northeast Asia: a Comparative Study,” Asia Europe Journal, No7, 2009, pp.327-43.
  4. 雷閃等,“俄羅斯油氣政策與投資風險研究”,中外能源,2012年第17卷。
  5. 李鐏龍, “俄石油出口亞洲創新高”,工商時報,2014年8月16日。
  6. C.日茲寧,俄羅斯能源外交,北京:人民出版社,2006。
  7. 孫永祥,「俄羅斯:2030年前的能源战略」,中國石油石化,第18期,2009年。
  8. 張智慧,韓國海外能源資源開發戰略研究,當代經濟研究(中國大陸)第12期,2009。
  9. 盛海燕,俄羅斯與韓國在能源領域的合作,俄羅斯中亞東歐市場(中國大陸),第7期,2010。
  10. 陳會穎,世界能源戰略與能源外交歐洲卷,北京知識產權出版社,2011年。
  11. 蘇淑民,「俄羅斯能源外交與中俄能源合作」,觀察與思考,2007年第三期,頁23-27。
  12. 「投資俄羅斯油氣產業的政治風險」,社會科學,2014年第3期。
  13. 李明岩與楊國豐,「俄羅斯開放LNG出口前景及影響分析」,當代石油石化,2014年第7期。
  14. 「普京力挽俄羅斯經濟將另闢蹊徑擺脫能源驅動」http://economy.china.com/news/11173316/20160801/23190173_all.html
  15. 「歐盟延長對俄羅斯制裁六個月」http://www.epochtimes.com/b5/16/6/21/n8021806.htm
  16. 「俄出售總值超過百億19.5%Rosneft股份與中印」http://gd.sina.com.cn/energy/int/2016-06-27/nypd-ifxtmweh2591287.shtml
  17. 「俄羅斯將加大對印度的石油出口」,http://161.207.1.24/gate/big5/news.cnpc.com.cn/system/2016/05/25/001594058.shtml
  18. 「俄出售總值超過百億19.5%Rosneft股份與中印」,http://www.eothinker.com/eo/show.php?itemid=228
  19. 俄國普丁總統批准俄土天然氣輸送管線建設協議http://www.trade.gov.tw/World/Detail.aspx?nodeID=45&pid=592413
  20. 能源共識有了,俄伊關係近了,http://news.cnpc.com.cn/system/2017/04/11/001642687.shtml
  21. 俄羅斯啟動1.9GW再生能源招標,http://www.escn.com.cn/news/show-428756.html
  22. 美國俄羅斯爭奪中歐能源市場,https://www.voacantonese.com/a/us-russia-gas-20170710/3937086.html
  23. 沙烏地計劃投資俄羅斯油氣項目,加強能源合作,https://nai500.com/zh-hant/blog/2017/10/saudi-arabia-plan-russia-deals-deepening-energy-ties/
  24. 俄羅斯與伊朗簽署300億美元能源大單,https://nai500.com/zh-hant/blog/2017/11/俄羅斯與伊朗簽署300億美元能源大單/

[1]雷閃等,“俄羅斯油氣政策與投資風險研究”,中外能源,2012年第17卷。