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國際合作邁向能源新世紀

APEC各會員體能源資訊分析

印尼

一、總體社經

印尼位於亞洲大陸及澳洲之間,橫跨赤道,由1萬7千多個島嶼組成,包括加里曼丹、巴布亞、蘇門答臘、蘇拉威西及爪哇等五大島。國土面積為190萬4,569平方公里。2014年CIA統計,印尼人口數為2億5,360萬人,居世界第五大。

印尼擁有豐富的自然資源,石油及天然氣為印尼主要的出口項目,亦為其主要經濟來源,約占政府財政總收入30%。原採封閉及不積極向外結盟政策的印尼在首任民選總統Yudhoyono 大幅改革下,經濟獲得十足成長。受惠於外資陸續進入、其龐大的國內消費市場成長,以及對中國、日本及印度等地的商品與農產品出口值持續增長,印尼近幾年經濟表現穩健,成為在全球經濟海嘯肆虐的情況下,少數幾個仍能保有經濟正成長的G20成員國。印尼於2013年的GDP成長率為5.3%,國內GDP1.285兆美元,人均產值約5,200美元。

然因印尼國內基礎設施不足加上缺乏良好的投資環境,導致許多外資對於是否該大規模投資該市場仍有疑慮。此外,印尼過度仰賴進口、易受國際物價波動影響的經濟型態,造成通膨問題加劇,亦為隱憂之一。為此,印尼政府已推出相關應對措施,並規劃多項發展計畫,以確保國內市場之穩定並增加本土產業競爭力。

二、能源基本情勢

印尼具有龐大天然氣資源和產量,但國內半數以上能源消費仍仰賴石油。據英國BP石油公司統計,2014年印尼初級能源消費174.8Mtoe,石油占73.9%、煤炭占60.8%、天然氣占34.5%及其他再生能源占2.2%。近年來則因國內石油產量減少,極欲轉型使用天然氣發電,但受限於天然氣輸配基礎設施的不足,國內天然氣使用量尚有極大發展空間。另外,值得注意的是,印尼地熱發電發展蓬勃,因此印尼政府計畫於2025年時,包含地熱的再生能源使用量應佔全國能源使用量15%以上 。

(一)石油

自2009年退出後,石油輸出國組織(OPEC)於2015年9月8日證實,印尼今年12月份將恢復OPEC成員國身分,預料讓已經接近歷史高位的OPEC石油產量再增加近3%。該國石油產自於中蘇門答臘Riau省的Duri與Minas油田,其他重要產區則位於蘇門答臘南部、東加里曼丹、東北爪哇外海、中蘇門答臘Jambi省及Natuna海。

自1998年開始,因印尼對基本設施的投資不足,石油總產量約減少35%,並於2004年由石油出口國轉而成為石油進口國。由於過去十幾年來印尼石油量顯著減少,印尼油氣事業上游管理委員會BP Migas遂在2005年訂定目標,要將石油產量增加到130萬桶油,後因開採進程落後,預估目標因而遭多次下修。2012年則因非預期性的開採設備停機及油井老化,印尼石油產量再次下滑,僅能達每日87萬桶。在新興大型油田探勘不易的情況下,預估印尼每年平均產量將持續減少。

據英國BP公司統計,至2014年為止,印尼國內的石油蘊藏量約尚有37億桶原油,2014年每日平均石油生產量為85.2萬桶,石油消費量為每日164.1萬桶。EIA統計則指出,印尼2014年石油淨進口每日44.10萬桶,28%原油進口來自於沙烏地阿拉伯、18%自奈及利亞、17%自亞塞拜然、6%自馬來西亞、5%自阿拉伯聯大公國、4%自汶萊、4%自安哥拉。出口方面,2013年印尼原油26%出口至日本,12%至泰國,13%至澳洲、9%至新加坡、8%至南韓、10%至中國大陸、8%至馬來西亞,其他占8%。

(二)天然氣

  據BP統計,2014年印尼的天然氣可證實蘊藏量達2.9兆立方公尺,天然氣產量為734億立方公尺,天然氣消費量則為384億立方公尺。但因缺乏足夠的儲存空間與必要的運輸基礎設施,印尼國內大量的天然氣多出口之用。印尼為世界主要LNG出口國,據EIA統計,2014年,印尼出口LNG約336億立方公尺,出口至墨西哥2%、中國大陸15%、日本占36%、南韓占33%、臺灣14%。

(三)煤炭

根據BP統計,印尼2014年的煤炭證實蘊藏量達280.17億噸,2014年煤炭生產量達281.7Mtoe,煤炭消費量達60.8Mtoe。印尼的煤蘊藏量主要位於蘇門答臘(約2/3)與加里曼丹島,其餘則位於西爪哇及蘇拉威西等地。根據EIA統計,2012年印尼出口約4.5億噸煤炭,是世界最大煤炭出口國,出口對象以亞洲市場為主,至中國大陸(包含香港)占27%、日本9%、印度33%、南韓9%、台灣7%、泰國4%、馬來西亞3%、菲律賓4%、歐洲2%、其他2%。2014年,印度超越中國大陸,成為印尼最大煤炭進口國。

(四)電力

據BP統計,2013年印尼發電量為216.2 TWh (Terawatt-hours)。為提升全國兩億多人口之用電需求,加以國內尚有30%的偏遠地區尚未通電,印尼政府刻正積極推動多項新電站與電網建設計畫。

三、能源機構與能源政策

(一)能源機構

  1. 國家能源委員會

印尼2007年成立由總統擔任最高主席的國家能源委員會(National Energy Council),取代原先的Badan Koordinasi Energy National (BAKOREN)。除正副總統外,委員會還涵蓋來自產官學研的各方代表,負責制訂國家能源政策與發展藍圖,監督能源部門的工作進展,並且針對緊急能源危機研擬因應對策。

2. 上游油氣活動執行機構

鑒於印尼本身為一能礦出口國,故政府於2007年另設「上游油氣活動執行機構(Executive Agency for Upstream Oil and Gas Activities)」,旨在改革過去印尼國家石油公司身兼油氣經營者暨規則制定者的雙重角色,專司國內油氣開採及銷售之相關監管事宜。然印尼法院於最近作出裁決,判定該單位僅透過產品分成合約(Production Sharing Contract)的方式將國有油氣資源轉交由國有或私人企業開發,並未妥善地對國家油氣資源進行直接式的經營,違反憲法規定,可能於近日內遭裁撤、將權力逐步移交給能礦部。

3. 能源和礦產資源部

在實質管理與政策執行方面,則由能源和礦產資源部(Ministry of Energy and Mineral Resources)負責整體之礦業、石油、自然資源、電力、新及再生能源等的發展。能礦部下則設有四個能源相關單位專司個別能源領域之監督及立法:石油及氣體管理局(Directorate General of Oil and Gas)、礦物及煤炭管理局 (Directorate General of Mineral and Coal)、電力管理局(Directorate General of Electricity)、新及再生能源與節約能源管理局(Directorate General of New Energy, Renewable and Energy Conservation)。其中,於2010年8月成立的新及再生能源與節約能源管理局象徵了印尼政府希望積極推動替代能源發展的決心。新及再生能源與節約能源管理局主管印尼再生能源和節約能源政策與發展路線圖之制訂與執行、檢視這些新興能源與相關技術的規範、標準與相關程序等法規。此外,此一部門也負責提供技術指導與評估,希望藉此提升印尼發展新興能源的技術,並管理國內所有再生能源及節約能源之相關議題和事宜。

(二)能源政策

  印尼曾是石油輸出國組織唯一的亞太成員國,但是在2004年就從石油凈出口國變為石油進口國,並於2008年退出該組織。目前,石油等傳統能源產量已無法滿足印尼日益增長的消費需求,因此,發展包括生物燃料在內的新能源,替代化石燃料成為印尼政府「國家能源戰略」的重要一環。印尼希望透過大力發展生物能源實現減少貧困、緩解就業壓力,解決能源安全等問題。2006年發布的印尼國家能源戰略報告稱,到2025年使用生物燃油將占所有能源的5%。

  1. 國家能源政策總統條例

印尼能源政策於1990年公佈,分別於1991、1998及2004年修正,並於2006年發布「國家能源政策總統條例」,此政策之主要目標包含:

(1) 能源多元化:主要目標在推動能源多元化以降低對石油使用之依賴。

(2)加速尋找新蘊藏:鼓勵對如石油、煤炭、新及再生能源之探勘活動。

(3)節約能源:印尼1991年即已開始推動節約能源計畫,並於1995年發布《總統條例第43號(Presidential Decree No. 43)》,該法令為:「能源節約之國家重點計畫(National Master Plan for Energy Conservation)」,該計畫又於2005年修訂為「國家節能總計畫(National Energy Conservation Master Plan)」,其內容包含提供訓練、效率績優鼓勵、能源管理及工業能源審核等,並說明所提供之財務誘因,如對能源節約計劃提供減稅或優惠貸款。本條法令亦出現在2009年頒布的《政府法第70號(Government Regulation No. 70/2009)》中。

此外,條例中明文定有七項支持性政策:加強私部門投資、提供適當的租稅誘因、加速能源基礎設施發展以縮減區域間差異、傳播能源資訊及促進研究與發展、環境保護、加強區域發展、提供低收入人口補貼。

而為減輕國內能源組合中石油所占比例,印尼的能源政策亦包括下列目標:

  • 逐漸減少石油使用量和增加煤與天然氣等國產資源使用量,以將印尼經濟自單一能源型態轉變為多重能源型態;
  • 確保國內市場得以合理價格取得充足能源;
  • 確保能源資源得以對國家財政持續作出貢獻;
  • 藉擴大能源蘊藏量、分散能源來源、提升能源效率等方式,來延後印尼成為石油淨輸入國的時間;
  • 創造鼓勵能源探勘與開發的政經環境;
  • 改善國家適應力;
  • 保護環境。

透過上述政策,印尼將降低商業能源消費量中石油占比,同時增加天然氣占比。然而,由於能源需求量持續增加,使得印尼石油消費量隨之增加,並逐漸成為石油淨輸入國。

2. 能源法

2007年8月印尼宣布第30號/2007能源法。這是印尼第一部能源相關的法律,對能源使用、供應安全、節能、能源價格及國際合作等,均制定規範。能源法中明定建立國家能源委員會(National Energy Council),其任務包括制定國家能源政策與計畫、採取必要措施去解決能源危機和能源緊急情況、監管能源政策執行等。能源法確定了印尼能源政策中兩個主要的目標:(1)在2025年前達到對GDP的能源彈性。(2)在2025年前達到最適的能源消費組合。

3. 新電力法

2009年9月印尼通過第30號/2009新電力法,電力業將不再由國營電力公司(PLN)壟斷,地方政府企業及私人企業也可以經營發電廠以及電力輸送和配售業。新電力法賦予中央及地方政府擁有各自的電業管制權,該法雖使PLN失去了有如過去那樣完全壟斷的地位,但仍擁有管理及調節權,私人企業經營的電力業仍受到國家監督,其在各地區的電力收費必須獲得中央政府和國會同意,才可以實施;此外,對於各地區的電費率,將更重視公平原則,亦即根據當地民眾的購買力來制定電費率。

4. 國家新能源政策

印尼國會於2014年正式通過國家新能源政策,將以再生能源逐步取代傳統石化能源。新能源政策規劃到2025年使用傳統能源的比例,將從目前的49%減少至低於25%,到2050年則低於20%;使用天然氣的比例則由目前的20%,在2025年提高至少到22%,到2050年達到24 %。

未來政府將重點發展太陽能、水力、風力及生質能等再生能源領域,計劃使用再生能源由目前的6%到2025年增至23%,到2050年達到31%。電力方面,計劃到2025年發電能力由目前的44千兆瓦增至115千兆瓦,人均使用電力約2500千瓦時;到2050年達到430千兆瓦,人均使用電力約7000千瓦時。有關電價和補貼機制等細則將納入即將起草的《國家能源總體規劃》另行製訂。新能源政策將採用部長級監管機制以確保實現目標。國會中還討論了發展核能問題,預期將建立核電站列入《國家能源總體規劃》,並儘快付諸實施。

5. 地熱法

印尼國會通過行政部門修訂之「地熱法」,新法修訂重點涵蓋:1.地熱開發不再被歸類為礦業開發,使地熱資源准允在森林保護區內進行開發。2.地熱開發招標權將由地方政府移轉至中央政府。3.新地熱開發計畫適用新的價格準則。4. 地方行政主管機關可自地熱開發計畫獲致其部分生產收益。5. 該新法通過2年內必須訂定並發布執行命令(法規),包括(1)具潛力的地熱區直接開發;(2)早期評估與探勘任務之流程;(3)招標程序、資格、必備文件與實施細則;(4)工作範圍的限制;(5)訂定價格之流程;(6)行政機關核批之流程;(7)地熱開發證照許可持有人之義務;(8)地熱區資料、數據與管理等辦法。印尼能礦資源部指出,隨著新地熱法的修訂,開發地熱之相關行政流程可望簡化,地熱電力修訂後之限制價格範圍為11.8美分至29.6美分,同時地熱開發業主亦得提撥地熱生產收益或紅利回饋當地社區居民。印尼政府將再研擬頒布3項新法規,作為2014年第21號地熱法(Geothermal Law)之施行細則,其中又以地熱開發商應提供生產紅利(production bonus)給予地方政府最為重要。

6. 太陽能

印尼能礦資源部再生能源暨能源管理司表示,印尼政府規劃將太陽能設備自2013年的117座提高至2014年的153座。印尼政府於2013年10月對外開放80件太陽能電廠興建標案,總產能可達140百萬瓦特,總投資額約計260億美元。

新設立之太陽能電廠主要分布位於印尼東部,包括Papua、West Papua、Maluku、Sulawesi及Nusa Tenggara等地區,平均產能約為1百萬瓦特,其中產能最大之6百萬瓦特電廠位於Papua之Jayapura,相關太陽電廠分布如下:1.超過9座電廠位於East Nusa Tenggara,總產能為14百萬瓦特;2. 7座電廠位於Papua,總產能為14.5百萬瓦特;3. 6座電廠位於North Maluku,總產能為7.5百萬瓦特;4. 6座電廠位於Maluku,總產能為9.5百萬瓦特;5. 6座電廠位於North Sulawesi,總產能為13百萬瓦特;6. 3座電廠位於北蘇門答臘Aceh省,總產能為4百萬瓦特;7. 6座電廠位於蘇門答臘Riau省,總產能為8.5百萬瓦特;8. 7座電廠位於West Kalimantan,總產能為14百萬瓦特;9. 5座電廠位於West Nusa Tengara,總產能為17百萬瓦特;10. 4座電廠位於東爪哇省(East Java),總產能為4百萬瓦特。

印尼能礦資源部自2014年度預算中核撥相關經費,利用再生能源資源興建發電廠,讓偏遠暨邊境地區住家均能夠享受到電力之供給,該筆經費約6,600億印尼盾(約合5,800萬美元),預計將包括5,100億印尼盾運用在太陽能電廠計畫。在該新建計畫中,133家太陽能電廠將可發電6百萬瓦特(MW)並供應1萬8,000家庭住戶之電力,以強化電力配輸之基礎設施。按印尼能礦資源部資料顯示,印尼2013年開發之太陽能電力容量計5.27百萬瓦特(MW),共惠及1萬7,246戶住家。另,2013年再生能源電廠計畫已啟用3個電廠,包括南蘇拉維西的Samalewa-Pangkajene島太陽能廠(電力容量1MW)、峇里島Karangasem太陽能廠(電力容量15kW)等。

印尼能礦資源部表示,North Nias地方政府與R20-Regions of Climate Action(R20)非營利組織將共同興建1座10百萬瓦(MW)之太陽能電廠,該興建計畫並將整合相關農作物作為製造生質燃油之原料,以綠色環保屋的概念呈現。North Nias縣長Edward Zega表示,該縣之電力普及率僅達19%,遠低於印尼全國平均值81%,興建太陽能電廠可望提高該地區之電力普及率。目前North Nias僅仰賴1座25百萬瓦(MW) 發電容量之燃油發電廠;惟據調查顯示,100百萬瓦之電力才足夠供應該地區約100萬人口之電力需求。

四、最近能源動態發展

(一)迄2019年再生能源使用比重提高至19%

印尼政府宣佈未來中、短期之再生能源發展目標,就短期而言,印尼於2019年將再生能源使用比重提高至19%; 中期而言,迄2025年之再生能源使用比重提高至25%。目前印尼使用再生能源之比重約5%-6%。

地熱能源將成為印尼再生能源之重要能源發展項目,印尼地熱能源潛在蘊藏量為29GW(10億瓦),約占全球地熱蘊藏總量之40%,惟僅有超過1GW之電力已開發或計畫開發中,印尼政府期待積極加速增加地熱能源之開發,目標在今年年底前將已開發之地熱能源提高至4GW-5GW。此外,印尼政府亦同時希望發展風力發電及其他再生能源項目,由印尼與美國廠商共同合資興建50百萬瓦(MW)之大型風力發電廠計畫已啟動並將於2019年正式營運。

(二)5年內估將設立42座再生能源發電廠

印尼政府使用再生能源比重已自2014年之4%修正提高為2025年之23%;另根據政府擬訂之國家能源政策顯示,迄2019年之使用再生能源比重將提高為10%-16%,較2014年之4%增加6%-12%,同時將增加生產裝置容量電力35,000 百萬瓦(MW)。

2019年使用再生能源比重增加之6%-12%約等同2,100MW-4,200MW的電力,其中水力及風力等以再生能源為主之發電裝置容量電力通常為100MW,依次推算,印尼政府必須在5年內設立42座再生能源發電廠才能達到上述設定之目標值(42 x 100MW),另鑒於政府支出預算有限,為順利達到使用再生能源比重之目標值,勢必將積極吸引或邀請相關民間能源業者進行投資。

(三)印尼與芬蘭簽署能源合作協議

印尼佐科威總統於11月3日下午在雅加達國家宮接見來訪的芬蘭總統紹利.尼米斯托(Saudi Nimisto)並進行雙邊會談。在會談中,佐科威邀請芬蘭投資者到印尼進行投資。兩國已一致同意明年提高貿易額至16億美元。此外,也希望兩國能提高投資,因為在2014年,兩國的投資額僅360萬美元而已。在能源方面,我們也希望芬蘭能在發展再生能源與經濟效率方面進行合作。在聯合記者會前,印尼佐科威總統與芬蘭總統紹利尼米斯托見證了由印尼能源部長蘇迪爾曼(Sudirman Said)與芬蘭外長迪莫梭伊尼簽署的能源合作諒解備忘錄。

(四)印尼將重新加入OPEC

印尼已接到石油輸出國家組織(OPEC)官方確認,印尼將從12月起再度成為OPEC的正式成員。印尼是東南亞最大的原油生產國,於1962年加入OPEC,曾是OPEC中唯一的亞洲國家。當時印尼原油日產量為160萬桶。到了2009年,日產量僅為84 .6萬桶,在當時OPEC的13個會員國內排名倒數第3。2009年,印尼考量原油蘊藏逐漸枯竭、國內消耗日益增加,印尼已成為「原油淨進口國」,加上印尼為了讓國內民眾消費得起,必須長期補貼國內油價,一旦遇到進口國際油價高漲,勢必造成更大負擔。

印尼希望降低油價的立場與OPEC欲維持高油價的態度相左,因此退出OPEC。印尼今年爭取重返OPEC,希望能參與全球石油政策及價格的制訂,以維護印尼在全球油市的權益。

(五)能源投資貸款

印尼總統11月5日與中國主導的亞洲基礎建設投資銀行(AIIB)舉行了會談。印尼財長班邦之後表示,考慮主要在能源及發電、交通領域從AIIB進行融資。據悉印尼政府正在制定向AIIB申請融資的基建計畫清單。

(六)亞洲—印尼推動激勵計畫吸引再生能源投資

據印尼國家電力公司(Perusahaan Listrik Negara,PLN)預估,印尼在全國擁有75 GW水力發電的潛力,27.5 GW的地熱能發電潛力,50 GW的生物質能發電潛力及和風力發電潛力9 GW 。然而印尼目前超過90%的再生能源皆尚未開發。

印尼政府將於2016年提高再生能源預算經費,達到約8億美元,而印尼能源和礦產資源部進一步表示,該部明年再生能源暨能源保護總司之總預算將自2015年之2.2兆印尼盾提高至11兆印尼盾,將可吸引更多投資者投入再生能源領域。

此外,印尼能源和礦產資源部部長Sudirman Said近日宣布,印尼政府正計畫實施推行激勵措施,吸引大量投資進入再生能源領域,措施之一便是減少再生能源開發項目的設備進口關稅。該激勵機制預計在2019年提升再生能源在總能源結構中所占比例至19%,2025年到達25%。目前印尼全國首家大規模建設風電項目已經開工,預計生產50百萬瓦之計畫正由印尼和美國合資企業建造,並將在2019年營運。

除風力發電外,由於印尼位處「火山群帶」(ring of fire)擁有豐富地熱資源,加上常年陽光普照帶來發展太陽能之絕佳條件,印尼地熱占全球地熱儲量的40%,全印尼共計有299處地熱場域,但印尼對於地熱之開發利用率僅為5%,印尼政府計畫將地熱發電容量自目前的1.4 GW至2019年提高為4.9 GW。

資料來源

1.印尼投資環境簡介(2010年9月),經濟部投資業務處,http://www.idic.gov.tw/

2.經濟部國際貿易局,http://cweb.trade.gov.tw/

3.產業永續發展整合資訊網

https://proj.ftis.org.tw/isdn/

4.EIA - Country Analysis Briefs- Indonesia, http://www.eia.doe.gov/emeu/cabs/Indonesia/Background.html

5.CIA World Factbook –Indonesia, http://www.cia.gov/cia/publications/factbook/geos/id.html

6.APEC Energy Overview 2009, 2010

7.印尼統計局,http://www.bps.go.id

8.印尼出口發展署,http://www.nafed.go.id

9. BP

http://www.bp.com/content/dam/bp/pdf/energy-economics/statistical-review-2015/bp-statistical-review-of-world-energy-2015-full-report.pdf