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國際合作邁向能源新世紀

APEC各會員體能源資訊分析

中國大陸

一、總體社經

中國大陸為世界人口最多的國家,根據2015年7月CIA資料估計,目前約有13.67億人口,國土面積約為960萬平方公里。近年來中國大陸高度經濟成長已引起各國注意,尤其是在中國大陸東南方的沿海地區都市,其經濟發展速度遠遠超過其他地區,自從1980年代開始中國大陸便積極地鼓勵外國企業到中國大陸投資,並且提供外國投資者許多優渥的條件,在2001年11月中國大陸加入世界貿易組織(WTO)之後,中國大陸政府在貿易與投資自由化議題上做了許多具體的承諾,同意開放更多外國企業在中國大陸的投資機會,例如經濟特區的建設、稅款及關稅的減免與其他投資補助等,都是為了吸引國外企業對中國大陸的投資。對能源部門來說,進口各種資本財的關稅減免越多,最終帶來的是越開放的石油產品市場。

2014年中國大陸的國內生產毛額(名目 GDP)約為103,800億美元,按購買力平價(PPP)計算,人均GDP約12,900美元,國內生產總產值之實質成長率為7.4%,通貨膨漲率則是2%,失業率為4.1%,6.1%人口在貧困線之下。

二、能源供需情勢

(一)能源蘊藏

中國大陸的能源資源蘊藏豐富,擁有豐富的石油與天然氣,亦是世界第三大的煤炭蘊藏量,僅次於美國與俄羅斯。根據BP估計,2014年中國大陸石油蘊藏量約185億桶,天然氣蘊藏量約3.5兆立方公尺,煤炭蘊藏量1,145億噸。另外,中國大陸尚有相當豐富的水力資源與其他新及再生能源,就發電與工業發展用途而言,目前中國大陸對於煤與石油的使用,仍較天然氣與水力來的廣泛。

(二)能源供需

能源生產方面,根據中華人民共和國國家統計局資料[1],2014年中國大陸能源生產總量約360,000萬噸標準煤,較2013年增長0.34%。各類能源所占比例僅更新至2013年,煤炭占71.6%,石油占8.4%、天然氣占4.4%,再生能源(水電、核電、風電)約占10.3%。

在能源總消費上,中國大陸目前已超越美國成為全球最大的能源消費國,亦為世界第二大能源生產國,僅次於美國,能源自給率保持在90%以上。根據BP統計,2014年,中國大陸能源總消費達2972.1Mtoe,其中煤炭占66%,石油占17.5%,天然氣消費占5.6%,水力發電占8.1%,核電近1%,其他再生能源為1.8%。

1.石油

根據BP統計,2014年中國大陸石油生產量估計每日425萬桶,占全球5%,為世界第五大石油生產國。石油消費量估計每日1105.6萬桶,占全球12.4%,成為世界第二大石油消費國。2014年中國大陸每日石油出口為每日54.7萬桶,其出口地區包括其他亞太地區占43%、新加坡占19%、中南美洲占15%。2014年中國大陸每日進口石油754萬桶,數據顯示前蘇聯(中亞地區)占12%、中東地區占46%、西非地區占15%、中南美洲占10%、其他亞太地區占7%。

2.天然氣

根據BP統計,中國大陸天然氣生產量約為1,345億立方公尺,占全球總天然氣生產量的3.9%,而天然氣消費量約為1,855億立方公尺,占全球總天然氣消費5.4%。中國大陸2014年的天然氣總進口量達519億立方公尺,其中以液化天然氣(LNG)方式進口為271億立方公尺,占總進口的46.4%,管道進口天然氣313億立方公尺,占總進口的53.6%。

為因應全球減碳課題,並減少煤炭的使用,中國大陸訂定2035年前將天然氣於國內能源使用占比提高至5%的目標,以減少國內對煤炭使用的高度依賴。為達此目標,中國大陸將繼續向國外進口LNG,並尋求與鄰近國家進行天然氣管線運輸的可能性。預估2015年中國大陸天然氣進口量將達900億立方公尺;2020年,天然氣需求將達4,000億立方公尺,估計其中一半為自產天然氣,一半則為進口管道天然氣與液化天然氣。

3.煤炭

中國大陸的能源資源蘊藏豐富,擁有世界第三大的煤炭蘊藏量,僅次美國及俄羅斯。根據BP資料,2014年中國大陸煤炭蘊藏量達1,145億噸;因此,中國大陸當局對於煤炭的發展給予相當的財力支持,並保證能源的供應安全。雖然中國大陸近來鼓勵發展潔淨能源,並且推行高能源效率以優化國內能源結構,然而,根據BP統計,2014年中國大陸煤炭生產量約為1845Mtoe,占全球煤炭總生產量約46.9%,煤炭消費量則約為1962Mtoe,占全球煤炭總消費量超過一半,約50.6%。

4.電力

根據BP統計資料,2014年中國大陸電力發電量約5649.6TWh,占全球電力發電的24%。根據CIA資料,2014年中國大陸電力發電量約5523TWh,全球排名第一。根據CIA資料,中國大陸電力結構主以化石燃料發電為主,占發電總量67.3%,尤以燃煤發電為主,天然氣與石油發電所占的比率相加非常少,水力發電占22.2%,核能發電占1.5%,其他再生能源占9%。然而,中國大陸政府認為,過度依賴燃煤發電是一項脆弱的能源結構,加以全球暖化日益嚴重,因此對安全、清潔、可以穩定供給電力以及溫室氣體排放最少的核能發電寄予厚望。因此,政府當局表示一旦經濟復甦,電力需求亦將回升,因此提出一系列振興經濟方案,以發展輸電網絡、整合區域網絡,並進行新發電計畫,期能因應將來回升的電力需求。

5.新能源與再生能源

中國大陸再生能源資源豐富,根據BP資料來源,中國大陸風力發電方面,2014年中國大陸累計裝置容量為114,609MW,占全球風力總發電的30.7%。另外,在太陽能發電方面,2014年太陽能發電累計裝置容量為28,199MW,較2013年成長59.9%,占全球的15.6%。2014年中國大陸地熱發電容量達27MW,占全球地熱總發電的0.2%,據專家推算,主要沉積盆地距地表2,000公尺以內儲藏的地熱能,相當於2,500億噸煤當量的熱量,估算目前每年可開發利用地熱總量約3,284.8萬噸煤當量

6.核能

中國大陸將核能視為潔淨發電的重要來源,且為全球核能發電發展最快速的國家,政府當局正積極推動各項核能發電計畫,規劃2020年核電裝機容量達58GW,另有30 GW興建中。能源局還計劃在2030年達成核能發電容量200GW,,2050年達到400-500 GW的目標國。根據World Nuclear Association資料顯示,2014年中國大陸境內共擁有30座正商轉中的核能反應爐,在運核電總裝置容量26,849MWe;正在建設中之核能反應爐有21座,預估總裝置容量23,444MWe;在規劃興建中有43座,預估總裝置容量49,970MWe,總數共計94座。在核電消費方面,根據BP統計資料,2014年中國大陸核電消費量達28.6Mtoe,占全球的5%。

中國大陸在核能開發初期看準將來核能發電必然擴大,用過核燃料的再處理、鈽的回收及再利用是基本方針,目前此項方針並無變化。「核能發電中長期發展計畫」亦確定堅持再循環的路線。關於鈾資源要:1. 擴大國內生產,2. 積極接洽開發國外礦山,3. 促進國際貿易獲得鈾。今後天然鈾的需求量,2020年核能發電裝置容量以4,000萬瓩計,則每年需要1萬噸鈾,若以7,500萬瓩的裝置容量核算,預計需要18,750噸的鈾。

三、能源機構與能源政策

(一)能源機構

  在中國大陸現行能源體制下,是由國家發展和改革委員會負責能源產業的綜合平衡與重大政策制定,而商務部負責煤炭、電力、石油等行業管理;科技部負責能源科技管理;水利部管理水電站;農業部負責農村能源及再生能源管理。其中,國家發展和改革委員會於2003年時設置能源局(包括國家石油儲備辦公室),以下就針對中國大陸重要能源機構,進行詳細說明:

1. 國家能源委員會

為加強能源戰略決策和統籌協調,中國大陸國務院2010年以最高規格成立國家能源委員會,其職權在於「負責研究擬定國家能源發展策略、審議能源安全與能源發展中的重大問題、統籌協調國內能源開發和能源國際合作的重大事項」;職責包括研訂能源發展戰略、審議能源安全和發展中的重大議題、統籌協調國內能源開發和國際合作等重大事項。

成立之目的,主要係期望透過該委員會之協調,解決中國大陸能源部門所面對的主要課題。國家能源委員會主任由國務院總理兼任,副主任由國務院副總理兼任,委員會委員則包含能源、金融、經濟、外交、財政、國安、環保、水利、科技等21部門委員。國家能源委員會辦公室主任由發展改革委主任兼任,副主任由國家能源局局長兼任。外界認為此舉已突顯中國大陸對能源戰略的高度重視,中國大陸能源戰略管理架構呼之欲出,有助相關能源政策之落實。國家能委會的成立,基本上已擺脫國家發改委局部管理能源事務的痕跡,2008年成立的國家能源局則為國家能委會的執行平臺。

2.國家能源委員會辦公室

中國大陸「國家能源委員會」辦公室為該委員會下設之辦事機構,主要任務為落實委員會之決定,而辦公室之具體工作由戰術執行機構國家能源局承擔。辦公室主任職務由國家發改委主任兼任,副主任由國家能源局局長兼任。中國大陸政府把能源的決策與執行機構分開,可以看出其希望藉由較精細的分工來加強能源相關議題的執行。

3.國家發展和改革委員會

  國家發展和改革委員會,為國務院的組成部門,是綜合研究擬訂經濟及社會發展政策,進行總量平衡,指導總體經濟體制改革的宏觀調控部門。在能源方面主要職責包括:推進可持續發展戰略,研究擬訂資源節約綜合利用規劃,參與編制生態建設規劃,提出資源節約綜合利用的政策,協調生態建設及資源節約的重大問題;組織協調環保產業工作;擬訂石油、天然氣、煤炭、電力等能源發展規劃。

4.國家發展和改革委員會能源研究所

  能源研究所隸屬於中國大陸國家發展和改革委員會,由該委員會宏觀經濟研究院統籌管理。能源研究所是綜合研究中國大陸能源問題的國家級研究機構,以國家宏觀能源經濟與區域能源經濟、能源產業發展、能源技術政策、能源供需預測、能源安全、能源與環境、節能與提高能源效率、再生能源及替代能源發展等與經濟社會發展相關的能源經濟問題為主要研究方向。

  多年來,能源研究所圍繞上述領域展開研究工作,為中國大陸政府部門制定能源發展戰略、能源發展規劃、能源法規及能源技術標準等提供了理論依據及政策建議。同時,能源研究所也積極開展國際合作研究及諮詢服務,為有關的國內外機構/組織、學術團體、企業及社會各界提供服務。

5.國家能源局

國家能源局是專門的能源管理的副部級機構,也是在各部會中直接涉及能源業務的單位。主要負責業務為:研究國內外能源開發利用情況,提出能源發展策略和重大政策;擬訂能源發展規畫,提出相關體制改革建議;實施對石油、天然氣、煤炭、電力等能源的管理;管理國家石油儲備;提出能源節約和發展新能源的政策措施。

以往能源管理權責分散,國家能源局成立後將分散於各部會的能源管理集中,負責全國能源行政的綜合管理與協調業務,提升的集中管理的程度。2010年,國家能源委員會成立,身為委員會實際執行機構的國家能源局,管理職權因而更加強化。2013年,國家能源局更併入電力監管委員會,管理權更加統一。事實上,即使到目前,仍有許多能源相關的監理職權不屬於國家能源局。國家能源局雖然負責能源監管,但並非獨立機構,依然為發改委的下屬副部級單位。

目前國家能源局正朝統一能源監理的方向邁進,以使其能代表能源領域實行專業的統籌管理與規劃。在現有的分工之下,國家能源局負責提出能源部門的需求與目標,由跨部會的國家能源委員會擬定達成這些需求與目標的整體策略,並依權責由各部會與國家能源局分工完成。2013年能源局進行較大幅度的改革,除了整併電監會外,尚增設了3個部門,包括核電司、市場監管司、電力安全監管司等,使部門數由9個部門增加到12個。

6.國土資源部

1998年3月10日,第九屆全國人民代表大會第一次會議第三次全體會議表決通過關於國務院機構改革方案的決定。由地質礦產部國家土地管理局國家海洋局國家測繪局共同組建國土資源部。保留國家海洋局和國家測繪局(後更名為「國家測繪地理信息局」)作為國土資源部的部管國家局。國土資源部主要職能是:土地資源、礦產資源、海洋資源等自然資源的規劃、管理、保護與合理利用。

國土資源部負責保護與合理利用土地資源、礦產資源、海洋資源等自然資源;規範國土資源管理秩序;優化配置國土資源;規範國土資源權屬管理;保護全國耕地,確保規劃確定的耕地保有量和基本農田面積不減少;及時準確提供全國土地利用各種數據;節約集約利用土地資源;規範國土資源市場秩序;礦產資源開發管理;管理地質勘查行業和礦產資源儲量;負責地質環境保護;地質災害預防和治理。國土資源部依法徵收資源收益,規範、監督資金使用,擬訂土地、礦產資源參與經濟調控的政策措施,並推進國土資源科技進步,以及開展對外合作與交流,並負責承辦國務院交辦的其他事項。

7.演變

由於近年來中國大陸經濟發展迅速,使其對能源的需求日益殷切,因而造成整體能源管理體制變化頻繁,在中國大陸能源組織變革方面,主要變動是發生在1982、1988、1993、1998、2001、2003、2005及2010年共計八次的變革(表1)。

  1978年改革開放以來,中國大陸的能源管理體制經歷過多次重大改革。先是在1978年成立了石油工業部;緊接著於1980年成立國家能源委員會,負責管理石油部、煤炭部、電力部。當時的成立宗旨是為了協調各大能源領域的內部銜接。不過,當時的主體仍然是以增加生產的單線發展為核心,兩年後能源委員會即被裁撤。1988年,撤銷石油部、煤炭部、電力部,成立國家能源部。不過,在經歷了一個「五年計劃」之後,能源部再次被裁撤。

  自1993年國家能源部被裁撤後,中國大陸16年來並未有一個統一的能源專責部門。期間,中國大陸政府於1998年依據「政府組織改革」,撤銷原有的煤炭工業部、電力工業部,成立煤炭工業局、石油和化學工業局,委託國家經貿委管理,並在國家經貿委設立電力司。

  2001年石油和化學工業局裁撤之後,主要的行業管理權限開始轉向橫向管理,能源各個子行業的管理權和審批權散落在國家發改委、商務部、國土資源部等部門手中。這是一個思路的轉變,由產業為一切發展的核心,轉變為一定程度上的綜合統籌規劃。不過,包括中石油、國家電網、中國大陸神華這樣的中央企業能源領域龍頭,實際上大都是自我發展,並未從國家戰略角度來規劃統籌。

  2001年,國家發改委能源局成立。作為司局級單位,能源局主要負責能源政策的部分制定。直到2008年7月,升格為副部級機構的國家能源局,才正式作為國家唯一的能源管理專責機構。不過,僅侷限於負責提出能源發展戰略,與其他部委相比,層級仍然較低,在全局性整體規劃時依舊力不從心。

  2010年1月27日,中國大陸政府為加強能源戰略決策和統籌協調,國務院決定成立國家能源委員會。這是目前中國大陸最高層級的能源協調議事機構。

  儘管中國大陸未能像美國等成立國家能源部,但這是推動當前中國大陸能源問題協調、能源戰略制定等實際問題解決的最實際方式,如此高層級的國家能源委員會已經可以在實質上履行一個國家能源部的主要職能。中國大陸國家能源委員會的主要職責是:負責研究擬訂國家能源發展戰略,審議能源安全和能源發展中的重大問題,統籌協調國內能源開發和能源國際合作的重大事項。

 

表1  中國大陸能源管理體制變化情況

時間(年份)

能源管理體制變動簡述

1949

成立燃料工業部,下設煤炭管理總局

1950

設立石油管理總局和電力管理總局,歸屬燃料工業部

1954

撤銷燃料工業部,成立煤炭工業部、石油工業部、電力工業部

1958

電力工業部與水利部合併為水利電力部

1970

撤銷煤炭工業部、石油工業部、化學工業部,成立燃料化學工業部

1975

撤銷燃料化學工業部,恢復煤炭工業部,成立石油化學工業部

1978

撤銷石油化學工業部,成立石油工業部和化學工業部

1979

撤銷水利電力部,成立電力工業部和水利部

1982

撤銷電力工業部和水利部,合併為水利電力部

1988

撤銷煤炭工業部、石油工業部、水利電力部、核工業部,將水利電力部的電力部分、核工業部的職能集中在一起,成立能源工業部

1993

撤銷能源部,恢復煤炭工業部、電力工業部

1998

撤銷煤炭工業部和電力工業部,成立煤炭工業局、石油和化學工業局,歸口國家經貿委管理,並在國家經貿委內設立電力司;3月在第九屆全國人民代表大會第一次會議第三次全體會議表決通過關於國務院機構改革方案,並組成國土資源部。

2000

撤銷煤炭工業局、石油和化學工業局

2003

整合國家計委基礎產業司、產業發展司、國家經貿委資源節約與綜合利用司及能源相關部門,成立能源局(石油儲備辦公室)隸屬國家發展和改革委員會

2005

在國務院下單獨成立「能源辦公室」,同時保留能源局,並建立雙方合作關係

2008

中國大陸發改委「三定」方案。國家能源局升格為副部級機構,並納入原國防科工委的核電管理職能。

2010

國家能源委員會正式成立,為中國大陸最高層級的能源發展和能源安全的統籌協調機構

2013

國家能源局改組,合併國家電力監管委員會職能

資料來源:1.國家經貿委行業規劃司。

          2.本研究整理。

(二)十二五計畫之能源規劃

中國大陸於2009年8月全面啟動「十二五」能源規劃之編製工作,2010年,中國大陸召開「第17屆中央委員會第五次全體會議」擬定「十二五規畫」,實施時程為(2011~2015年),重點將著重於加快核電發展、煤電一體化發展、推動上下游關係、積極調整火力發電結構,及促進節能減碳等多項工作,其中有關新能源的規劃方向為:加快風力發電、太陽能發電及熱電聯產等高效能之潔淨能源的建設,並將能源供需總量和結構、能源發展約束性因素、能源運輸通道、新興能源、煤炭清潔利用、智能電網等項目作為重要內容納入。

中國大陸政府當局表示「十二五」期間將繼續堅持「十一五」採取的節能減碳措施。具體措施將包括,大力研發和部署低碳技術,利用低碳技術改造傳統產業,在工業節能、建築節能、交通節能等各個領域進一步實施節能減碳重點工程,並進一步堅持和完善中國大陸節能減碳統計、監測、考核的體系,以徹底實行節能減碳工作。

中國大陸政府於2010年10月發佈「中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議」,確立未來五年經濟社會發展目標。而由中國大陸發改委編制的《節能環保產業發展規畫》中,「節能環保」被列為7大戰略性新興產業之首,同時也將把高效節能技術與設備、高效節能產品、節能服務產業、先進環保技術與裝備、環保產品與環保服務等6大領域,列為節能環保政策重點支持對象,率先在財政、稅收、金融等方面提供政策支持。

中國大陸國家能源局根據能源發展和結構調整的需要,明確的規劃出「十二五」從2011 年至2015 年於能源科技的發展目標,並歸納出4個重點技術領域:勘探與開採技術、加工與轉化技術、發電與輸配電技術和新能源技術。

1.勘探與開採技術: 中國大陸能源資源勘探程度較低,尚有發展空間,還需要對煤炭及油氣勘探開發技術進行研究。規劃在此技術領域中,發展煤炭資源與地質保障、煤炭開採、煤層氣開發、油氣資源勘探和油氣資源高效開發等5 個能源應用技術和工程示範。

2.加工與轉化技術領域: 長期以來,中國大陸能源消費以煤炭為主,劣質原油和劣質天然氣佔有較大比例,且產地遠離能源消費中心。為了充分利用資源,滿足能源高效轉換、潔淨環保及遠途輸送的需求,提升能源產品綜合利用價值,規劃在此領域中,發展煤炭加工與轉化、石油高效與清潔轉化、天然氣與煤層氣加工利用和先進油氣輸運技術等4個能源應用技術和工程示範。

3.發電與輸配電技術領域:中國大陸電力供給主要依靠火力發電和水力發電。未來規劃發展出高效、節能及環保的火力發電技術、水力發電技術、輸電技術、儲能技術和智慧電網技術等5 個能源應用技術和工程示範。

4.新能源技術領域:規劃開發核能發電、風力發電、太陽能發電、生物質能利用和海洋能發電等可再生能源技術,對優化中國大陸能源結構、促進能源永續發展具有重要意義。在此領域中,發展先進核能發電技術、大型風力發電技術、高效大規模太陽能發電技術、大規模能源互補發電技術和生物質能高效利用技術等5個能源應用技術和工程示範。

在上述4個重點技術領域中共規劃出19個能源應用技術和工程示範重大課題,並針對重大項目中需要突破的關鍵技術,規劃了37項重大技術研究、24項重大技術裝備、34項重大示範工程和36個技術創新平台。此外,十二五規劃還提出了建立「四位一體」國家能源科技創新體系的構想及具體保障措施。

(三)十三五計畫之能源規劃

中國大陸訂定「十三五」規劃編制工作於2014年4月17日在北京召開會議,啓動以及部署「十三五」(2016年至2020年)規劃工作,並於11月3日發布「中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議」。1953年至今,中國大陸已完成12個5年規劃(前10個爲5年「計劃」)的編制工作。由於煤炭過剩仍嚴重,太陽光電和風力發電的目標可能上調,因此能源也成為十三五規劃的重點內容之一。

能源十三五規劃主要集中在能源消費總量的控制、能源佈局的優化、煤炭清潔高效利用、大力發展清潔能源、增加天然氣消費比重、增加非化石能源消費比重等方面。根據11月舉辦之「十三五能源規劃工作座談會」,揭示了十三五能源規畫之重點為:

1.    要加快成熟技術的產業化推廣應用和關鍵核心技術的集中攻關,爭取在新一輪能源科技革命中走在世界的前列;

2.    加快能源體制機制創新,破解制約能源創新發展的體制約束;

3.    大力推動能源發展模式和商業模式創新,實施合同能源管理、需求側管理等市場化機制。重點落實“一帶一路”戰略,深化周邊和沿線能源國際合作,推動重大能源專案落地;

4.    繼續推進核電、水電、火電及特高壓輸電「走出去」。

整體來說,可歸納中國大陸能源政策未來所著重之發展重點如下:

1.優化能源結構

不斷提高水力發電、核能發電、風力發電、太陽能等潔淨能源的比重。倡導清潔節約的能源消費理念,加快發展熱電聯產、完善城市供氣管網設施、合理利用再生能源,使非煤能源占新增能源消費之比例逐步提高。

2.調整能源產業佈局

持續加強傳統能源資源和新興能源資源的探勘開發和綜合利用,重點推進大型能源基地的開發建設,並積極進行能源輸送管道建設。促進能源各行業間,及能源與相關產業間的重組與融合,建立現代能源產業體系,實現能源與相關產業之高效發展。

3.推進能源科技創新

大力發展風能、太陽能、生質能以及淨煤利用、核能、智慧型電網、新能源汽車、分散式能源等新興能源科技設備與技術,逐步向國外輸出先進的能源技術、設備和產品,發展具中國大陸特色的新能源經濟,實現中國大陸由能源大國向能源強國邁進的目標。

4.完善能源宏觀調控體系

建構科學合理的能源開發利用和宏觀調控體系,高度重視生態環境對能源開發利用的約束,不斷提升應對全球氣候變化的能力。健全能源戰略儲備和應急保障體系,提高中國大陸對能源的綜合調控力。不斷加強能源基礎設施和公共服務體系建設,提高能源的「公共福利」水準。

5.深化能源體制改革

有計劃、有步驟地開展能源價格、財稅、資源和流通體制等改革,同時積極培育多元化市場主體,形成統一開放、競爭有序的現代能源市場體系。

6.建立能源可持續發展的政策標準體系

加快推進有利於能源產業健康發展的政策、標準體系建設,近期有效緩解能源安全和環保壓力,中長期逐步形成新的能源可持續發展系統,實現能源永續發展。

7.保障能源供應安全

利用國內外市場,加快實施「走出去」和「引進來」戰略,擴大進口和儲備油氣、天然鈾礦資源,以全方位保障能源安全。

(四)能源法

《能源法》是由中國大陸國家發展及改革委員會主任、能源辦公室等15個部門參與草擬,2006年3月成立專家小組,以廣納中國大陸國內法律、能源等領域的專家。中國大陸表示其《能源法》將吸收其他國家的立法經驗,並廣泛徵求社會各界意見,目標要使《能源法》成為能與國際接軌的一部法律。

2006年底草擬《能源法》大綱,2007年10月完成草案初稿,並提出未來中國大陸將由一個統一的能源管理機構來行使能源監管職能,《能源法》草案在經數十次易稿後,最終於2008年形成《能源法》送審稿,由國家發改委報送國務院法制部門。《能源法》送審稿在多次徵詢意見的基礎上進行了數次修改,但至今《能源法》仍未出台。2015年5月中國大陸國家能源局法制與體制改革司與中國大陸能源法研究會召開《能源法》立法研究課題啟動會,並委託中國大陸能源法研究會負責《能源法》立法研究課題項目,該會於2015年8月舉辦2015能源法年會暨第一屆理事會第二次會議,針對能源法相關內容進行討論。

(五)節約能源法

《節約能源法》是中國大陸為了推動全社會節約能源,提高能源利用效率,保護和改善環境,促進經濟社會全面協調可持續發展而制定。於1997年11月1日第八屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過,自1998年1月1日起施行,修訂版於2007年10月28日舉行之第十屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議上通過,自2008年4月1日起施行。內容除一般規定外,針對工業節能、建築節能、運輸節能、公共機構節能以及重點用能單位節能等各領域均有相關規範。

(六)油品質量升級價格政策

為貫徹落實《國務院關於印發大氣污染防治行動計劃之通知》要求,以加速推進中國大陸油品質量升級步伐,中國大陸國家發展改革委於2013年9月印發《關於油品質量升級價格政策有關意見的通知》,決定對油品質量升級實行優質優價政策。其中,車用汽、柴油質量標準升級至第四階段每噸分別加價290元和370元;從第四階段升級至第五階段每噸分別加價170元和160元。上述加價標準是按照合理補償成本、優質優價和污染者付費原則,根據油品質量升級成本調查審核結果,在企業適當消化部分升級成本的基礎上確定的。

2015年4月召開的國務院常務會議決議加快成品油質量升級措施,包含將2016年1月起供應國五標準車用汽柴油的區域,從原定的京津冀、長三角、珠三角等區域內重點城市擴大到整個東部地區11個省市全境;將全國供應國五標準車用汽柴油的時間由原定的2018年1月,提前至2017年1月;增加高標準普通柴油供應,分別從2017年7月和2018年1月起,在全國全面供應國四、國五標準普通柴油。

四、最近能源動態發展

(一)頁岩氣發展規劃(2011-2015年)

  為深入貫徹落實科學發展觀,加快發展頁岩氣產業,根據《頁岩氣發展規劃(2011-2015年)》及相關法律法規,中國大陸國家能源局制定了《頁岩氣產業政策》,期望能合理、有序開發頁岩氣資源,推進頁岩氣產業健康發展,提高天然氣供應能力,促進節能減排,保障能源安全。其中,頁岩氣相關之法律法規,主要包括產業監管、示範區建設、市場與運輸、節約利用與環境保護及支持政策等,如下所示:

  1. 產業監管

  (1)從事頁岩氣勘探開發的企業應具備與項目勘探開發相適應的投資能力,具有良好的財務狀況和健全的財務會計制度,能夠獨立承擔民事責任。頁岩氣勘探開發企業應配齊地質勘查、鑽探開採等專業技術人員。從事頁岩氣建設項目勘查、設計、施工、監理、安全評價等業務,應具備相應資質。(2)建立健全監管機制,加強頁岩氣開發生產過程監管。頁岩氣勘探開發生產活動必須符合現行頁岩氣相關技術標準和規範;如無專門針對頁岩氣的相關管理標準和規範,參照石油天然氣行業管理規範執行。(3)鼓勵從事頁岩氣勘探開發的企業與國外擁有先進頁岩氣技術的機構、企業開展技術合作或勘探開發區內的合作,引進頁岩氣勘探開發技術和生產經營管理經驗。(4)鼓勵頁岩氣資源地所屬地方企業以合資、合作等方式,參與頁岩氣勘探開發。

  1. 示範區建設

  (1)鼓勵建立頁岩氣示範區。示範區應具有一定的規模和代表性,示範的理論、方法和技術應具有推廣應用前景。鼓勵頁岩氣生產企業多家聯合進行示範區建設。做好示範區經驗總結推廣工作。(2)支持在國家級頁岩氣示範區內優先開展頁岩氣勘探開發技術集成應用,探索工廠化作業模式,完善頁岩氣勘探開發利用的理論和技術體系,推動頁岩氣低成本規模開發,為新技術推廣應用奠定基礎。(3)加快示範區用地審批,支持示範區其他相關配套設施建設。(4)加強對示範區頁岩氣勘探開發一體化管理,實現安全生產和資源高效有序開發。

3. 產業技術政策

  (1)鼓勵頁岩氣勘探開發企業應用國際成熟的高新、適用技術提高頁岩氣勘探成功率、開發利用率和經濟效益。包括頁岩氣分析測試技術、水平井鑽完井技術、水平井分段壓裂技術、增產改造技術、微地震監測技術、開發環境影響控制技術等關鍵技術。(2)鼓勵頁岩氣勘探開發技術自主化,加快頁岩氣關鍵裝備研製,形成適合中國大陸國情的輕量化、車載化、易移運、低污染、低成本、智能化的頁岩氣裝備體系,促進油氣裝備製造業轉型升級。(3)發展以企業為主體、產學研用相結合的頁岩氣技術創新機制。加強國家能源頁岩氣研發(實驗)中心和其他研發平台的建設,推進頁岩氣勘探開發理論與技術攻關。(4)加強國家頁岩氣專業教學、基地建設和人才培養。鼓勵企業開展全方位、多層次的職工安全、技術教育培訓。(5)為促進頁岩氣資源有序開發,國家能源主管部門負責制定頁岩氣勘探開發技術的行業標準和規範。

4. 市場與運輸

  (1)鼓勵各種投資主體進入頁岩氣銷售市場,逐步形成以頁岩氣開採企業、銷售企業及城鎮燃氣經營企業等多種主體並存的市場格局。(2)頁岩氣出廠價格實行市場定價。制定公平交易規則,鼓勵供、運、需三方建立合作關係,引導合理生產、運輸和消費。(3)鼓勵頁岩氣就近利用和接入管網。鼓勵企業在基礎設施缺乏地區投資建設天然氣輸送管道、壓縮天然氣(CNG)與小型液化天然氣(LNG)等基礎設施。基礎設施對頁岩氣生產銷售企業實行非歧視性准入。

5. 節約利用與環境保護

  (1)加強節能和能效管理。頁岩氣勘探開發利用項目必須按照節能設計規範和標準建設,推廣使用符合國家能效標準、經過認證的節能產品。引進技術、設備等應達到國際先進水平。(2)堅持頁岩氣勘探開發與生態保護並重的原則。鑽井、壓裂等作業過程和地面工程建設要減少佔地面積、及時恢復植被、節約利用水資源,落實各類廢棄物處置措施,保護生態環境。(3)鑽井液、壓裂液等應做到循環利用。採取節水措施,減少耗水量。鼓勵採用先進的工藝、設備,開採過程逸散氣體禁止直接排放。(4)加強對地下水和土壤的保護。鑽井、壓裂、氣體集輸處理等作業過程必須採取各項對地下水和土壤的保護措施,防止頁岩氣開發對地下水和土壤的污染。(5)頁岩氣勘探開發利用必須依法開展環境影響評價,環保設施與主體工程要嚴格實行項目建設「三同時」制度。(6)加強頁岩氣勘探開發環境監管。頁岩氣開發過程排放的污染物必須符合相關排放標準,鑽井、井下作業產生的各類固體廢物必須得到有效處置,防止二次污染。(7)國家對頁岩氣勘探開發利用開展戰略環境影響評價或規劃影響評價,從資源環境效率、生態環境承載力及環境風險水平等多方面,優化頁岩氣勘探開發的時空佈局。禁止在自然保護區、風景名勝區、飲用水源保護區和地質災害危險區等禁採區內開採頁岩氣。

6. 支持政策

  (1)頁岩氣開發納入國家戰略性新興產業,加大對頁岩氣勘探開發等的財政扶持力度。(2)依據《頁岩氣開發利用補貼政策》,按頁岩氣開發利用量,對頁岩氣生產企業直接進行補貼。對申請國家財政補貼的頁岩氣生產企業年度報告實行審核制度和公示制度。對於存在弄虛作假行為的企業,國家將收回補貼並依法予以處置。(3)鼓勵地方財政根據情況對頁岩氣生產企業進行補貼,補貼額度由地方財政自行確定。(4)對頁岩氣開採企業減免礦產資源補償費、礦權使用費,研究出台資源稅、增值稅、所得稅等稅收激勵政策。(5)頁岩氣勘探開發等鼓勵類項目項下進口的國內不能生產的自用設備(包括隨設備進口的技術),按現行有關規定免徵關稅。

(二)中俄簽訂鉅額天然氣合約

歷經10年談判,中國大陸國家主席習近平與俄羅斯總統普亭於2014年5月21日簽署1份天然氣合約,外界評估價值4000億美元。自2018年起,俄國將透過中俄天然氣管道東線提供天然氣,運輸量會逐年增長,最終將達到每年380億立方公尺,為期30年。俄羅斯天然氣工業公司Gazprom首席執行長米勒(Alexei Miller)受訪時說,中俄雙方的天然氣合約,是他們公司有史以來簽署的最大合約,至於實際購買金額則拒絕透露。

中俄兩國元首在上海簽署《中俄東線天然氣合作項目備忘錄》。據合約規定,Gazprom負責西伯利亞東部天然氣開發、天然氣處理廠及俄國境內管道的建造;中國石油集團公司則負責建設中國境內的輸氣管道及儲氣庫等配套設施。

(三)經濟低碳轉型

中國大陸國家主席習近平與美國總統歐巴馬在2015年9月25日舉辦的歐習會後,就氣候問題發表「中美氣候變化聯合聲明」,中國大陸方面宣布計劃到2030年,二氧化碳排放將比2005年下降60%~65%,森林蓄積量比2005年增加45億立方公尺左右。同時,大陸將推動綠色電力調度,並計劃於2017年啟動全國碳排放交易體系。中美雙方雙方並簽署了「CERC合作議定書修正案」,正式啟動CERC清潔能源聯合研究中心二期合作。

(四)中國大陸在南海成功海試可勘探海底能源

中國大陸自主研發的海底60公尺多用途鑽機海牛號於2015年6月在南海深海海試成功,首次實現在水深超過3000公尺的深海海底,對海床進行60公尺鑽探,標誌著中國大陸具備了深水海底取樣的能力,成為繼美國、德國、澳洲之後第四個掌握此項技術的國家。

鑽探是礦產資源勘探的最後一步,也是關鍵環節。此外,根據聯合國規定,公海礦產資源遵循有能力先勘探者具有優先開發權的規則。海牛號的海試成功,使中國大陸在搶佔公海礦產資源開發權上多了分技術優勢。

(五)中海油福建LNG接收站

中國海洋石油福建LNG接收站為中國大陸第一個自主引進、建設、管理的大型液化天然氣項目,而隨著閩鷺號LNG運輸船的卸載,福建LNG接收站累計進口LNG總量已突破1500萬噸。目前,中國海油年LNG接收能力已超過2700萬噸,已在廣東、福建、上海、浙江、海南和天津建成並投產7個大型LNG接收站,正在建設的粵東LNG、深圳LNG和廣西LNG接收站預計將於今明兩年相繼投產。屆時,中國海油年總接卸LNG能力將達到3000萬噸。在LNG技術研發方面,中國海油已成為全球第五家擁有大型天然氣液化技術的公司,並使中國成為全球第三個擁有大型天然氣液化技術的國家。

(六)中國大陸成為世界最大石油進口國

中國海關數據顯示,4月份石油進口達到每日740萬桶(相當於全球每日石油消費量的13分之一),超過美國每日720萬桶的進口量,成為全球最大石油進口國。

在美國,金融危機過後較高的油價和能效更佳的汽車抑制了石油消費,而過去三年激增的頁岩油產量已減少了石油進口。另一方面,國際原油價格大幅下降,促使中國改善原油的戰略儲備建設,改變貿易流程以及原油政策,提升其石油需求。未來中國的國營貿易商在原油市場上也將扮演更為顯著的角色,並與西方企業如英國石油(BP)以及大宗商品交易商如維多(Vitol)的老牌交易部門直接競爭。

(七)再生能源電價附加資金補助

  為促進再生能源的開發利用,國家發展改革委國家能源局於2013年1月8日公布《再生能源電價附加補助資金管理暫行辦法》,財政部、國家發展改革委、國家能源局將符合條件的項目列入再生能源電價附加資金補助目錄,現予以公佈;並於2013年1月11日制定了《再生能源電價附加有關會計處理規定》。 目前已公告《再生能源電價附加資金補助目錄(第五批)的通知》。

然而根據中國大陸太陽光電行業協會的資料顯示,截至2015年7月為止中國大陸全國的太陽光電補貼拖欠額度已超過100億元。造成補貼拖欠的關鍵原因可能是再生能源附加不足和補貼發放流程複雜,週期冗長。補貼拖欠除了導致太陽光電企業資金周轉不靈,財務成本增加外,負面效應已經進一步在產業鏈蔓延,發電商、設備商和零組件商間的三角債問題開始顯現。

 

 

 

 

資料來源

  1. 中俄簽4000億天然氣大單 鉅額合同令世界驚訝,環球網

http://world.huanqiu.com/exclusive/2014-05/5002159.html

  1. 財政部通知申報再生能源電價附加資金補助,中證網

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  1. 總結十五三能源規劃工作座談會要點,綠能趨勢網,2015年11月13日

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  1. 授權發布:中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議,新華網,2015年11月3日

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  1. 國家發展改革委關于油品質量升級價格政策有關意見的通知,2015年9月23日,中國大陸中央政府門戶網站

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  1. 成品油質量升級提速引發四大關切,2015年5月8日,中國大陸國家能源局

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  1. 中國大陸深海鑽機在南海成功海試,2015年6月17日,新浪網

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  1. 中海油福建LNG接收站進口量破1500萬噸,2015年3月4日,中國能源網

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  1. 中國大陸超越美國成世界最大石油進口國,2015年5月11日,中國能源網

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  1. 中國大陸計畫向核電大國目標進發,2015年2月15日,蕭何

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  1. 量身定做頁岩氣產業政策 頁岩氣起跑,國際金融報

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13.太陽光電補貼拖欠超過百億元,2015年7月24日,瞭望智庫

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