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國際合作邁向能源新世紀

APEC各會員體能源資訊分析

加拿大

一、能源基本情勢

(一)能源需求與供給概述

加拿大為重要化石能源生產國。在石油方面,2015年加拿大石油蘊藏量為1,722億桶,其中1,670億桶為油砂。石油蘊藏量僅次於委內瑞拉與沙烏地阿拉伯,居全球第3。在生產量方面,2014年加拿大石油產量達438.5萬桶/日,僅次於美國、沙烏地阿拉伯與俄羅斯,占全球第4位。加拿大石油生產歷來呈現成長的趨勢,2009年至2015年更成長37%。目前石油生產傳統石油與油砂的產量各占一半。未來,油砂的比例會逐漸加重。在油砂大量生產下,預計2030年石油產量會增加1倍。

在天然氣方面,加拿大天然氣蘊藏量為2TCM,在全球排名並不顯著。然而,加拿大卻擁全球第5的頁岩氣蘊藏,蘊藏量約17.2TCM,為傳統天然氣的8.6倍。2015年,加拿大天然氣生產約163.5BCM,為全球第5大天然氣生產國。由於傳統天然氣儲量逐漸用盡,產量自2006年後有下降的趨勢,由2006年至2015年下降幅度達13.2%。隨著頁岩氣的開採,預計將來加拿大天然氣產量將會回升。根據IEA預估,2020年,加拿大天然氣產量將可達到174BCM,其中頁岩氣占比將由2010年39%上升至57%。

在煤炭方面,加拿大煤炭儲量65.82億公噸。2014年,產量為6,070萬公噸,位居全球第13名。國內消費量日益減少,由2008年的3,030萬公噸,減少至2015年的1,980萬公噸。

在再生能源消費上,2015年加拿大消費7.3MOTE的再生能源。其中太陽能消費0.508MOTE,占整體再生能源的6.95%;風力發電消費5.56MOTE,占整體再生能源消費的76.16%,故可知加拿大再生能源消費以風力為主。

(二)能源組合與發電結構

根據BP統計資料。初級能源消費配比為煤炭6%;石油30.4%;天然氣28%;核能7.1%;水電26.3%;再生能源2.2%。消費仍是以石油為大宗。

在2014年,加拿大的電力生產約639.5TWh;主要來源為水力發電,占59%;其次包括火力發電(21.4%)與核能發電(16.7%)。再生能源發電占2.6%。在再生能源發電中以風力為主力(占整體再生能源發電67%),其次為生質能(占整體再生能源發電30%)。電力主要使用者為工業部門,占加拿大37%的電力消費,其次為居住部門,占32%。

(三)能源進出口概況

2015年,加拿大出口382.8萬桶/日石油,較2009年成長52%,其中96%的石油出口至美國,還有小量出口至歐洲。在天然氣出口方面,2015年加拿大天然氣數量為74.3BCM,幾乎全部出口至美國。由於消費減少,加拿大近來致力於煤炭出口,2014年出口3,670萬公噸,其中83%出口至亞洲(主要是日本、中國大陸、韓國),9%出口至美洲。

二、能源政策與主管機構

(一)能源主管機構

加拿大對能源事務之管轄權係由聯邦政府與省政府共享,憲法給予省政府對省境內自然資源之保育與管理權力,但國際與跨省之能源貿易事務則由聯邦政府管轄。此種權力切割造成推動氣候變化、環境保護、能源基礎結構管理等國家政策時,皆需要各級政府之合作方能進行。因此聯邦政府的自然資源部(NRCan)須與各省政府合作,方能實施國家能源發展策略與遵守相關國際公約。自然資源部主管加拿大能源與自然資源相關事宜,包括油氣、節能與再生能源。

隸屬在自然資源部下之國家能源理事會(National Energy Board, NEB)主要負責規範橫跨國際及省份的石油及天然氣輸送管,並核准石油、天然氣及電力的出口案件。為改善市場運作功能,NEB 採行公眾聽證的方式進行審理,項目包括:申請建立或擴增輸氣管、核定省份間運輸費率、取得條件及服務方式等。

(二)能源政策

1.加拿大能源策略(Canadian Energy Strategy)

2015年7月加拿大聯邦政府聯合各地方政府制定加拿大能源策略,作為加國能源政策的指導綱領。策略共分3大部分10個領域,在每個領域擬定相關目標與行動。

(1)永續性與節能

在本部分區分為促進能源效率與節能;轉型至低碳經濟;提升能源知識與意識。主要的目標與行動包括:運用效率與節能政策及規範鼓勵市場轉型,特別在交通、建築與家電領域;檢視國內各省不同的碳排放報告要求以發展加拿大碳管理機制;基於合理的科學評估,制定溫室氣體減排目標。

(2)技術與創新

本部分區分為強化效率生產、傳輸與使用的能源技術發展;制定並執行能源部分的人力資源計畫;發展再生能源、綠色與潔淨能源。主要目標與行動包括:強化安全與永續的能源生產、傳輸、配送及消費技術的研究,以因應氣候變遷的影響;增加能源部門高素質勞工的數目;鼓勵再生與潔淨能源的生產,特別是發展能源儲存、智慧電網、及微電網;鼓勵消費者使用平價、清潔與可靠的再生與潔淨能源。

(3)能源提供

本部分區分為發展現代化、可靠、環境友善與效率的能源傳輸與運送網路;簡化並加速能源相關的核可程序,但仍維持嚴格的環境與公共利益保護標準;促進市場多元化;強化省與地方在國家協議的參與。主要目標與行動包括:確保區域、全國與國際能源運輸網路之建設能滿足運送能源需求;維持世界級安全、穩定、效率、可靠、彈性、與環境友善的能源基礎建設建構與運作;協助省與省之間的能源交易與交流;各省合作共同找出重複與不一致的行政程序,並減少或去處這些程序。

2.化石能源政策

加拿大為聯邦制國家,由10省與3個地區所組成的國家,聯邦與省在化石能源政策與化石能源監理上採取分工的方式,雙方分別按各自的法律規範行使職權。根據加拿大憲法,自然資源是由省所管轄,憲法並授予省政府制定管理非再生能源相關的法律,因此省在管理化石能源上具有相當的行政權力,並擁有絕大部分的油氣礦區。在最富油氣資源的亞伯達省,省擁有81%的礦區權益,其中包括97%的油砂礦區。剩餘的礦區則分屬聯邦、原住民團體與私人所有。

若國外公司欲參與加拿大油氣開採,絕大多數必須參與由各省釋出的標案,並依照省的規範與省政府訂立相關契約,但其投資案需要聯邦政府的核可。若其開發出的油氣需要出口,則需要獲得聯邦政府的核准。以下即依照聯邦與省的權責,說明加拿大於化石能源的政策。

1985年聯邦政府與西部各能源生產省份簽署「西部協定(Western Accord)」後,解除對石油與天然氣價格之管制。此法案藉由允許擴大出口來促進天然氣市場之競爭,但在某些天然氣零售市場與油氣運輸管線業務方面,依然受到省政府與聯邦政府之管制。

A.油氣管線許可

加拿大擁有46,000英里天然氣管線與22,000英里的石油管線。跨越州(國)界的油氣管線油聯邦監管,一省內的管道由各省自行監管。聯邦層級的監管單位為國家能源理事會。國家能源理事會監管管道由計畫提出到建設完成之查驗,授予包括設置許可、建設方案許可以及運作許可之發放權力。必要時可隨時檢查與管道設計、施工、運行維護或廢棄有關之項目,並具有責令停業與修正的權力。

B.進出口許可

根據國家能源理事會法(National Energy Board Act,NEB Act),進口與出口天然氣許可係由NEB核發。進出口許可分為長期執照與短期許可兩種,長期執照最高可申請25年,不需強制舉辦聽證會,但需要總督的簽署同意;短期許可最高期限兩年,不須舉辦聽證會,也無須總督的簽署同意。在長期出口執照方面,NEB審核標準為,出口LNG數量不得超過滿足加拿大市場需求數量後之剩餘天然氣數量,亦即,出口商僅得就市場剩餘的部分出口,不得影響加拿大國內市場的天然氣供給。除此之外,NEB將不能使用其他與此無關的條件作為審核標準。NEB的審核雖不以召開公聽會為必要條件,但須公告一定的公共評論期間,受影響的民眾可在期限內提出看法意見。在石油方面,由於石油市場的特性,NEB只核發短期的出口許可,輕原油最多1年,重原油最多2年。NEB並無規範石油進口。

C.投資許可

依照加拿大投資法的規定,一定額度以上的國外投資需要經過加國政府的審查,在油氣領域的投資是由工業部負責。所謂一定額度並非固定不變的數字,政府可以視情況加以修正。為了展現自由化與吸引國外投資決心,加拿大自2015年4月24日起,對於非國營且為WTO會員國的企業投資,需進行審查的投資額度由3.3億加元提高至6億加元,至2017年進一步提高至8億加元,到2019年則提高至10億加元。自2021年起,需審查的投資額度將根據名目GDP成長率公式調整。至於額度以下的投資僅須在執行投資前30日內繳交兩頁投資通知書即可。

加拿大政府根據該項投資是否可提供加國「淨利益」(net benefit)作為審查原則,並以下幾個標準判斷上述超過投資額度的私人企業投資是否提供加國淨利益:1.該項投資對加拿大經濟活動的影響;2.加拿大企業對於該項投資的參與程度及重要性;3.該項投資對加拿大生產力、產業效率、技術發展、產品創新與產品多元化的影響:4.該項投資對加拿大市場競爭的影響,及是否符合加拿大經濟、產業與文化政策;5.該項投資對加拿大產品在世界市場競爭力的影響。

此外,基於外國國營企業可能涉及他國政治影響,加拿大政府特別針對外國國營企業的投資加以規範。首先,外國國營企業若涉及併購加拿大企業,在需接受審查的投資額度設定上,即遠低於一般私有企業。事實上,加拿大政府在考慮外國國營企業獲得油砂後可能帶來的風險,認為除了在非常例外的情況外,外國國營企業併購加國油砂企業並不符合加國淨利益。然而,此一限制仍僅限超過投資額度的外國國營企業。

3.綠能與節能政策

(1)補貼與獎勵政策

2007年潔淨能源作為加拿大政府確定保護環境的三大工作重點,即提高能效、開發再生能源以及開發潔淨傳統能源技術之一。為促進潔淨能源的發展,加拿大政府制定稅收政策、項目技持政策、再生能源生產等政策。

A.資本補貼及稅收措施:

  • 設備的資助:對提高潔淨能源利用率與用於替代再生能源的設備設計的投資進行資助。對於再生能源的設備,提供相關設備支出的銷賬比率,並允許扣除符合此類條件的納稅者每年30%的設備費用。聯邦政府採用一定的財政(稅收)補貼政策,為鼓勵再生能源技術的發展,如可對熱力和電力生產用的再生能源投資業提供一次性財政補貼或加速設備折舊等。

  • 稅收的減免:對生產和使用替代燃料支持的稅收減免政策,如實行對乙醇、甲醇、混合燃料中生物柴油的稅收減免。對採用再生能源的運輸業,可以免除乙醇燃料銷售的聯邦消費稅等。對於研發機構,在其設立和運行過程中也享有稅收優惠。此外,在聯邦政府的「科學研究與實驗發展」計畫中規定,對於加拿大管理的私人企業成員的研發活動給予長達20年35%的稅收抵扣,而非成員也享有20%的稅收抵扣。

B.其他獎勵政策:

  • 政府採購政策:加拿大聯邦政府在加拿大氣候變遷計畫中承諾,聯邦政府相關機構將其所需電力的20%購買自再生能源。目前此一目標已完成三分之一。

  • 研發激勵政策:加拿大再生與永久能源費用(CRCE)係促進再生與永久能源發展的鼓勵費用種類。投資者可以全額抵消與投資相關的無形成本,如可行性研究與資源評估。

  • 清潔能源基金計畫(Clean Energy Fund Program):加拿大聯邦政府於2009年推出清潔能源基金計畫,以支持清潔能能源的研究、發展與示範,包括碳捕捉與封存。主要目的是要發展降低碳排放的技術。

  • 生態能源創新計劃(The ecoENERGY Innovation Initiative):本計畫自2011年開始執行,為一項全面的研發與示範計畫,主要目的是要支持發展潔淨與效率能源技術,為加拿大政府追求減碳的重要計畫。此計畫亦尋找減少空氣污染的長期解決方案。

4.能源效率法

加拿大「能源效率法」,自1992年頒布以來,歷經2006年及2008年兩次修正。2006年的修正案,係提高消費者產品與設備的能效標準,為一系列新產品設定最低能效標準或為現有標準設置更為嚴格的要求。而2008年的修正案,於2009年正式生效,內容提及包括的耗能產品:住宅除溼機、住宅洗碗機、商用製冰機、住宅瓦斯爐、商用洗機、住宅葡萄酒冷卻器、商用和工業用燃氣熱風機、落地燈、吊扇燈、交通信號組件和人行組件、普通照明燈、普通照明白熾反光燈以及緊湊型螢光燈等。2008年修正案並提了潔淨空氣規章制定議程的三項主要結果:根據清潔空氣規章制定議程;批准能源效率法規的第一次修正案;增加有關標簽制度範圍。

三、重點能源發展趨勢

(一)美拒輸油管項目 加新政府欲走新路

2015年11月,美國歐巴馬政府正式否決了美加Keystone XL輸油管道項目。加拿大新上任自由黨政府將支持TransCanada的另一項提議,即Energy East 管道計劃,若此一計畫完成,可增加由東部港口出口的石油。在輸美方面,預計將有更多的原油通過鐵路運送美國。

(二)加國新總理禁止油輪運輸 北方門戶管線興建無望

加拿大新任總理Justin Trudeau甫上任即發布一連串關於化石能源的命令,其中包括禁止在不列顛哥倫比亞省北方海岸從事油輪貨櫃運輸,此一命令事實上將會終止北方門戶(Northern Gateway)管線的建設,原因是即使管線建成,石油也無油輪可以輸送到海外。

(三)全球第一個燃燒後CCS燃煤電廠於加拿大啟用

第一個完整商業規模的燃燒後碳捕集及封存(post-combustion CCS)計畫專案正於加拿大薩斯喀徹溫省埃斯特萬(Estevan, Saskatchewan)的燃煤電廠中啟用,此耗資14億美元的專案置於邊界大壩電廠(Boundary Dam Power Station)的3號機組,該機組裝置容量已重建為110MW(百萬瓦),此電廠為SaskPower體系下最大燃煤電廠,該專案已於2014年10月2日正式啟用。邊界大壩電廠的6座發電機組係於1959-1978年間啟用,總計裝置容量為824MW。

(四)加拿大通知WTO已履行綠能政策爭端案之裁決

依據本(2014)年6月10日WTO通知文件,加拿大於本年6月5日表示,為遵守WTO爭端解決機構(DSB)通過之裁決,安大略省已修改其再生能源措施。新的措施對於大型再生電力採購不再適用國內自製率規定,且在電價保證 (Feed-In-Tariff;簡稱FIT)機制下,對於風力及太陽能發電之小型及微型之採購明顯調降國內自製率規定。另加拿大亦指稱,除前述為履行裁決之措施外,為進一步慎重起見,安大略省政府提交了一項修正FIT機制管理法規之法案,即取消FIT機制之國內自製率規定。惟安大略省之第40屆議會將於本年6月12日大選後解散,屆時該法案將因而終止,但加拿大表示這並不會影響其已履行裁決之效力。

根據WTO規則,DSB必須監督所通過之建議或裁決之執行,若日本或歐盟認為加拿大對系爭措施之改革不足以讓它符合該遵守之義務,他們可要求WTO成立履行裁決小組對此作出裁決。

 

參考資料

1. Ieda Gomes, “Natural Gas in Canada”, The Oxford Institute for Energy Studies, May 2015.

2. EIA, “Canada”, country report, September 30, 2014

3. Ron Deyholos and David Cuschieri, “Canada”, European Lawyer Reference Series. 

4. Nature Resource Canada Website,http://www.nrcan.gc.ca/

5. CHFCA, “Canada Hydrogen and Fuel Cell Sector Profile 2014”, http://www.chfca.ca/resources/publications/

6. Canada’s Premiers, “Canadian Energy Strategy”,  http://www.canadaspremiers.ca/phocadownload/publications/canadian_energy_strategy_eng_fnl.pdf

7. HIS, “Top Solar Power Industry Trends for 2015”, https://www.ihs.com/pdf/Top-Solar-Power-Industry-Trends-for-2015_213963110915583632.pdf

8. Canadian Solar Industries Association, “Solar PV Industry Roadmap 2020”, White Paper.

9. Y. Poissant and P. Luukkonen, “National Survey Report of PV Power Applications in Canada, 2013”,2014.

10. 何培等, “加拿大石油出口市場和管線新動向”,中國能源,2014年6月。

11. “在加拿大收購油氣資產的相關法律制度” http://wap.cnpc.com.cn/system/2015/01/14/001524849.shtml

12. 安海忠等, “加拿大油氣資源管理機構研究及啟示”,資源與產業,2013年12