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國際合作邁向能源新世紀

APEC各會員體能源資訊分析

加拿大

一、能源基本情勢

(一)能源需求與供給概述

加拿大為重要化石能源生產國。在石油方面,2017年加拿大石油蘊藏量為1,689億桶。石油蘊藏量僅次於委內瑞拉與沙烏地阿拉伯,居全球第3。在生產量方面,2017年加拿大石油產量達483.1萬桶/日,居全球第5位。加國石油生產歷來呈現成長的趨勢,2009年至2017年更成長50.9%。目前石油生產傳統石油與油砂的產量各占一半。未來,油砂的比例會逐漸加重。在油砂大量生產下,預計2030年石油產量會增加1倍。在消費方面,2017年,加拿大消費每日消費242.8萬桶石油。

在天然氣方面,加拿大天然氣蘊藏量為1.9TCM,在全球排名並不顯著。然而,加拿大卻擁全球第5的頁岩氣蘊藏,蘊藏量約17.2TCM,為傳統天然氣的8.6倍。2017年,加拿大天然氣生產約176.3 BCM,是全球第4大天然氣生產國。由於傳統天然氣儲量逐漸用盡,產量自2006年後有下降的趨勢,但隨著頁岩氣的開採近兩年有回升的趨勢。在消費方面,2017年,加拿大消費115.7BCM的天然氣。

在煤炭方面,加拿大煤炭儲量65.82億公噸。2017年,產量為5,950萬公噸,位居全球第13位。煤炭的國內消費量日益減少,由2007年的30.3 MOTE,減少至2017年的18.6MTOE。

在再生能源消費上,2017年加拿大消費10.3 MOTE的再生能源。其中太陽能消費0.7MOTE,占整體再生能源的6.8%;風力發電消費7.4MOTE,占整體再生能源消費的71.8%,生質能及其他再生能源消費2.2MTOE,占21.4%。故可知加拿大再生能源消費以風力為主。

(二)能源組合與發電結構

根據BP統計資料。初級能源消費配比為煤炭5.3%;石油31.1%;天然氣28.5%;核能6.3%;水電25.8%;再生能源3%。消費仍是以石油為大宗。

在2017年,加拿大的電力生產約693.4TWh;主要來源為水力發電,占57.2%;其次為核能(13.9%)、天然氣(10.6%)、煤炭(11%)。再生能源發電占6.6%。

(三)能源進出口概況

2017年,加拿大出口420萬桶/日石油,其中99%的石油出口至美國,還有小量出口至歐洲。在天然氣出口方面,2017年加拿大出口天然氣數量為80.7BCM,幾乎全部出口至美國。由於消費減少,加拿大近來致力於煤炭出口,2016年出口18.1MTOE,其中8成出口至亞洲(主要是日本、中國大陸、韓國),其次至美洲。

 

二、能源政策與主管機構

(一)能源主管機構

加拿大對能源事務之管轄權係由聯邦政府與省政府共享,憲法給予省政府對省境內自然資源之保育與管理權力,但國際與跨省之能源貿易事務則由聯邦政府管轄。此種權力切割造成推動氣候變化、環境保護、能源基礎結構管理等國家政策時,皆需要各級政府之合作方能進行。因此聯邦政府的自然資源部(NRCan)須與各省政府合作,方能實施國家能源發展策略與遵守相關國際公約。自然資源部主管加拿大能源與自然資源相關事宜,包括油氣、節能與再生能源。

隸屬在自然資源部下之國家能源理事會(National Energy Board, NEB)主要負責規範橫跨國際及省份的石油及天然氣輸送管,並核准石油、天然氣及電力的出口案件。為改善市場運作功能,NEB 採行公眾聽證的方式進行審理,項目包括:申請建立或擴增輸氣管、核定省份間運輸費率、取得條件及服務方式等。

(二)能源政策

1.加拿大能源策略(Canadian Energy Strategy)

2015年7月加拿大聯邦政府聯合各地方政府制定加拿大能源策略,作為加國能源政策的指導綱領。策略共分3大部分10個領域,在每個領域擬定相關目標與行動。

(1)永續性與節能:在本部分區分為促進能源效率與節能;轉型至低碳經濟;提升能源知識與意識。主要的目標與行動包括:運用效率與節能政策及規範鼓勵市場轉型,特別在交通、建築與家電領域;檢視國內各省不同的碳排放報告要求以發展加拿大碳管理機制;基於合理的科學評估,制定溫室氣體減排目標。

(2)技術與創新:本部分區分為強化效率生產、傳輸與使用的能源技術發展;制定並執行能源部分的人力資源計畫;發展再生能源、綠色與潔淨能源。主要目標與行動包括:強化安全與永續的能源生產、傳輸、配送及消費技術的研究,以因應氣候變遷的影響;增加能源部門高素質勞工的數目;鼓勵再生與潔淨能源的生產,特別是發展能源儲存、智慧電網、及微電網;鼓勵消費者使用平價、清潔與可靠的再生與潔淨能源。

(3)能源提供:本部分區分為發展現代化、可靠、環境友善與效率的能源傳輸與運送網路;簡化並加速能源相關的核可程序,但仍維持嚴格的環境與公共利益保護標準;促進市場多元化;強化省與地方在國家協議的參與。主要目標與行動包括:確保區域、全國與國際能源運輸網路之建設能滿足運送能源需求;維持世界級安全、穩定、效率、可靠、彈性、與環境友善的能源基礎建設建構與運作;協助省與省之間的能源交易與交流;各省合作共同找出重複與不一致的行政程序,並減少或去處這些程序。

2.化石能源政策

加拿大為聯邦制國家,由10省與3個地區所組成的國家,聯邦與省在化石能源政策與化石能源監理上採取分工的方式,雙方分別按各自的法律規範行使職權。根據加拿大憲法,自然資源是由省所管轄,憲法並授予省政府制定管理非再生能源相關的法律,因此省在管理化石能源上具有相當的行政權力,並擁有絕大部分的油氣礦區。在最富油氣資源的亞伯達省,省擁有81%的礦區權益,其中包括97%的油砂礦區。剩餘的礦區則分屬聯邦、原住民團體與私人所有。

若國外公司欲參與加拿大油氣開採,絕大多數必須參與由各省釋出的標案,並依照省的規範與省政府訂立相關契約,但其投資案需要聯邦政府的核可。若其開發出的油氣需要出口,則需要獲得聯邦政府的核准。以下即依照聯邦與省的權責,說明加拿大於化石能源的政策。

1985年聯邦政府與西部各能源生產省份簽署「西部協定(Western Accord)」後,解除對石油與天然氣價格之管制。此法案藉由允許擴大出口來促進天然氣市場之競爭,但在某些天然氣零售市場與油氣運輸管線業務方面,依然受到省政府與聯邦政府之管制。

(1)油氣領域

A.油氣管線許可

加拿大擁有46,000英里天然氣管線與22,000英里的石油管線。跨越州(國)界的油氣管線油聯邦監管,一省內的管道由各省自行監管。聯邦層級的監管單位為國家能源理事會。國家能源理事會監管管道由計畫提出到建設完成之查驗,授予包括設置許可、建設方案許可以及運作許可之發放權力。必要時可隨時檢查與管道設計、施工、運行維護或廢棄有關之項目,並具有責令停業與修正的權力。

B.油氣進出口許可

根據國家能源理事會法(National Energy Board Act,NEB Act),進口與出口天然氣許可係由NEB核發。進出口許可分為長期執照與短期許可兩種,長期執照最高可申請25年,不需強制舉辦聽證會,但需要總督的簽署同意;短期許可最高期限兩年,不須舉辦聽證會,也無須總督的簽署同意。在長期出口執照方面,NEB審核標準為,出口LNG數量不得超過滿足加拿大市場需求數量後之剩餘天然氣數量,亦即,出口商僅得就市場剩餘的部分出口,不得影響加拿大國內市場的天然氣供給。除此之外,NEB將不能使用其他與此無關的條件作為審核標準。NEB的審核雖不以召開公聽會為必要條件,但須公告一定的公共評論期間,受影響的民眾可在期限內提出看法意見。在石油方面,由於石油市場的特性,NEB只核發短期的出口許可,輕原油最多1年,重原油最多2年。NEB並無規範石油進口。

C.投資許可

依照加拿大投資法的規定,一定額度以上的國外投資需要經過加國政府的審查,在油氣領域的投資是由工業部負責。所謂一定額度並非固定不變的數字,政府可以視情況加以修正。為了展現自由化與吸引國外投資決心,加拿大自2015年4月24日起,對於非國營且為WTO會員國的企業投資,需進行審查的投資額度由3.3億加元提高至6億加元,至2017年進一步提高至8億加元,到2019年則提高至10億加元。自2021年起,需審查的投資額度將根據名目GDP成長率公式調整。至於額度以下的投資僅須在執行投資前30日內繳交兩頁投資通知書即可。

加拿大政府根據該項投資是否可提供加國「淨利益」(net benefit)作為審查原則,並以下幾個標準判斷上述超過投資額度的私人企業投資是否提供加國淨利益:1.該項投資對加拿大經濟活動的影響;2.加拿大企業對於該項投資的參與程度及重要性;3.該項投資對加拿大生產力、產業效率、技術發展、產品創新與產品多元化的影響:4.該項投資對加拿大市場競爭的影響,及是否符合加拿大經濟、產業與文化政策;5.該項投資對加拿大產品在世界市場競爭力的影響。

此外,基於外國國營企業可能涉及他國政治影響,加拿大政府特別針對外國國營企業的投資加以規範。首先,外國國營企業若涉及併購加拿大企業,在需接受審查的投資額度設定上,即遠低於一般私有企業。事實上,加拿大政府在考慮外國國營企業獲得油砂後可能帶來的風險,認為除了在非常例外的情況外,外國國營企業併購加國油砂企業並不符合加國淨利益。然而,此一限制仍僅限超過投資額度的外國國營企業。

(2)禁煤政策

2016年11月,加拿大宣布加國將於2030年將完全淘汰燃煤發電,以實現巴黎氣候大會上的承諾,進一步降低碳排放水平。加拿大是全球第12大煤炭生產國,目前有4個省份仍然使用煤炭發電,占全國碳排放總量的10%。加國聯邦政府已與上述4省政府簽訂協議,就淘汰煤炭發電設立了時間表,將採用包括新技術或關閉煤炭發電廠等措施實現節能減排。亞伯達省是加拿大的煤炭大戶,全國6大燃煤電站中的5座坐落於此。亞伯達省政府已明確表示,到2030年將淘汰煤炭;安大略省已於2014年分階段淘汰了燃煤電站。

3.泛加拿大潔淨成長與氣候變化框架(Pan-Canadian Framework on Clean Growth and Climate Change)

2016年12月,加拿大發布「泛加拿大潔淨成長與氣候變化框架」(泛加拿大框架),提出達到或超過加拿大2030年較2005年溫室氣體排放水平減少30%目標的具體行動。泛加拿大框架的包含4大支柱:1)定價碳污染,2)減少排放的補充行動,3)提升氣候適應力,4)清潔技術、創新和就業。主要的措施有:

  • 開發新的建築規範以確保建築物使用更少的能源,為家庭和企業節省資金
  • 部署更多電動充電站以支持零排放車輛
  • 擴大清潔電力系統,促進相互聯繫,並利用智能電網技術逐步淘汰對煤炭的依賴,更有效地利用現有電力供應,並確保更多地使用可再生能源
  • 減少石油和天然氣部門的甲烷排放
  • 保護和強化於森林土地、濕地和農地儲存的二氧化碳
  • 樹立榜樣並大幅降低政府運營排放量。

4.綠能與節能政策

(1)補貼與獎勵政策

2007年潔淨能源作為加拿大政府確定保護環境的三大工作重點,即提高能效、開發再生能源以及開發潔淨傳統能源技術之一。為促進潔淨能源的發展,加拿大政府制定稅收政策、項目技持政策、再生能源生產等政策。

A.資本補貼及稅收措施:

  • 設備的資助:對提高潔淨能源利用率與用於替代再生能源的設備設計的投資進行資助。對於再生能源的設備,提供相關設備支出的銷賬比率,並允許扣除符合此類條件的納稅者每年30%的設備費用。聯邦政府採用一定的財政(稅收)補貼政策,為鼓勵再生能源技術的發展,如可對熱力和電力生產用的再生能源投資業提供一次性財政補貼或加速設備折舊等。
  • 稅收的減免:對生產和使用替代燃料支持的稅收減免政策,如實行對乙醇、甲醇、混合燃料中生物柴油的稅收減免。對採用再生能源的運輸業,可以免除乙醇燃料銷售的聯邦消費稅等。對於研發機構,在其設立和運行過程中也享有稅收優惠。此外,在聯邦政府的「科學研究與實驗發展」計畫中規定,對於加拿大管理的私人企業成員的研發活動給予長達20年35%的稅收抵扣,而非成員也享有20%的稅收抵扣。

B.其他獎勵政策:

  • 政府採購政策:加拿大聯邦政府在加拿大氣候變遷計畫中承諾,聯邦政府相關機構將其所需電力的20%購買自再生能源。目前此一目標已完成三分之一。
  • 研發激勵政策:加拿大再生與永久能源費用(CRCE)係促進再生與永久能源發展的鼓勵費用種類。投資者可以全額抵消與投資相關的無形成本,如可行性研究與資源評估。
  • 清潔能源基金計畫(Clean Energy Fund Program):加拿大聯邦政府於2009年推出清潔能源基金計畫,以支持清潔能能源的研究、發展與示範,包括碳捕捉與封存。主要目的是要發展降低碳排放的技術。
  • 生態能源創新計劃(The ecoENERGY Innovation Initiative):本計畫自2011年開始執行,為一項全面的研發與示範計畫,主要目的是要支持發展潔淨與效率能源技術,為加拿大政府追求減碳的重要計畫。此計畫亦尋找減少空氣污染的長期解決方案。

 

三、重點能源發展趨勢

(一)加拿大跨山油管擴建一波三折

2018年4月,由於不列顛哥倫比亞省府一再阻撓跨山油管(Trans Mountain)擴張專案,加拿大金德摩根公司(Kinder Morgan)宣布暫停一切專案之非必需工程活動和相關支出。為反制不列顛哥倫比亞省府,亞伯達省宣布將限制輸出至不省的燃油量,不省油價恐將飆升。2018年8月,加拿大法院撤銷政府對通往太平洋的跨山油管擴建批准決定,支持原住民立場。反對群眾為這項判決喝采,政府則表示這是一時挫折,誓言繼續推動開發。加拿大當局可望在明天和能源公司金德摩根達成協議,以45億加幣(約新台幣1069億元)買下油管。聯邦上訴法院在判決中說,當局必須對這項計畫三思、與原住民部落慎重磋商,並考慮對海上交通造成的衝擊。

(二)馬來西亞重啟對加拿大液化天然氣項目的投資

2017年7月,由於天然氣價格走低,馬來西亞國營國家石油公司(Petronas),決意取消在加拿大Prince Rupert興建的兩座液化生產線的計畫(Pacific Northwest LNG),該計畫整體金額為290億美元。在油價復甦與供需條件改變下,不到一年時間,Petronas又決定重新在加拿大進行LNG投資,但這次不是讓Pacific Northwest LNG起死回生,而是加入另一個在加拿大太平洋的大型LNG計畫—LNG Canada。2018年6月,Petronas透過在加拿大的全資子公司,蒙特尼液化天然氣加入LNG Canada的投資團隊,取得25%的股權。除了Petronas外,該計畫的參與者尚包括:主要執行者殼牌公司(40%)、中石油(15%)、日本三菱公司(15%)、韓國KOGAS(5%)。

(三)美國法院叫停Keystone XL油管計劃

美國地區法官摩里斯(Brian Morris)周四認定,橫加公司(TransCanada Corp)100億元輸油管計劃的潛在影響,並未照加拿大法律規定予以考量。環保人士及美國原住民團體已以財產權及可能的石油污染向法院提告,要求停止此一計劃。摩里斯簽發了一項法院命令,禁止執行川普政府對此一輸油管建設計劃所給予的許可。

 

參考資料

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